Tuy nhiên, các biện pháp trừng phạt này có thật sự chỉ dừng ở góc độ kinh tế hay chỉ là một hình thức “ngụy trang” cho những mục tiêu chính trị, và liệu có thành công hay không? Cái giá phải trả cho các lệnh trừng phạt sẽ như thế nào trong một thế giới kết nối liên ngành hiện nay?
Những tranh luận chung
Các biện pháp trừng phạt kinh tế là một dạng công cụ của chính sách ngoại giao, nhằm mục đích thay đổi hành vi của chính phủ hoặc cục diện chính trị ở các quốc gia vi phạm chuẩn mực và hiệp ước quốc tế, hoặc đe dọa lợi ích của các quốc gia khác. Trong thời gian qua, vẫn có hai luồng tranh luận về việc các biện pháp trừng phạt kinh tế có thật sự mang lại hiệu quả.
Hufbauer và cộng sự (2007) là một trong những nhóm tác giả tiên phong cho rằng, phần lớn các trường hợp đều không đạt được mục tiêu ban đầu, thậm chí bị sa lầy. Trong khi đó, nhóm ủng hộ sử dụng biện pháp trừng phạt kinh tế như là một công cụ quan trọng trong chính sách ngoại giao cưỡng chế, để thay thế cho hành động quân sự trực tiếp có thể tốn kém hơn rất nhiều (Van Bergeijk, 2012; Blackwill & Harris 2017).
Cơ sở dữ liệu trừng phạt toàn cầu (Global Sanctions Data Base - GSDB) do Felbermayr và cộng sự (2021) xây dựng, đã phân loại các biện pháp trừng phạt theo 3 nhóm như sau:
- Hình thức trừng phạt: trừng phạt thương mại, trừng phạt tài chính, hạn chế đi lại, cấm vận vũ khí, can thiệp quân sự, các hình thức trừng phạt khác.
- Mục tiêu trừng phạt: thay đổi chính sách, thay đổi chế độ, xung đột lãnh thổ, ngăn chặn chiến tranh, khủng bố, chấm dứt chiến tranh, nhân quyền, dân chủ, các mục tiêu khác.
- Kết quả: thành công một phần, thành công hoàn toàn, giải quyết bằng đàm phám, thất bại hoặc thay đổi biện pháp trừng phạt mới, đang thực hiện.
Có thể thấy, các lệnh trừng phạt kinh tế được áp đặt với Triều Tiên, Nga, Venezuela và Iran là bằng chứng về sự đa dạng mục tiêu của bên đi trừng phạt. Thí dụ, trong trường hợp trừng phạt Iran, Mỹ và EU đã xem các lệnh trừng phạt từ tháng 7-2006 như một biện pháp để Iran đàm phán về chương trình hạt nhân của mình, một chiến thuật để làm chậm sự phát triển của chương trình hạt nhân, và là cách để buộc Chính phủ Iran thay đổi các chính sách về nhân quyền. Hàng loạt các biện pháp trừng phạt liên quan đến thương mại, tài chính, cấm đi lại với các cá nhân và tổ chức… đã được áp dụng.
Trừng phạt kinh tế không chỉ là kinh tế
Những tranh luận đưa ra xoay quanh các câu hỏi: Các biện pháp trừng phạt kinh tế liệu có hiệu quả không? Chính xác hơn là bên đi trừng phạt có thực hiện được các mục tiêu chính trị hay không? Hình thức trừng phạt nào mang lại hiệu quả nhất? Chi phí kinh tế cho bên đi trừng phạt và bên bị trừng phạt như thế nào? Các tác động đối với bên thứ ba và phần còn lại của thế giới là gì? Đó cũng chính là câu chuyện mà chuỗi bài viết này muốn đề cập đến.
Các quốc gia, liên minh đã và đang áp dụng biện pháp trừng phạt kinh tế như một công cụ chính sách đối ngoại cưỡng chế. Nhóm tác giả đưa ra một số góc nhìn và quan điểm theo 3 hướng tiếp cận cụ thể.
Thứ nhất, không giống như việc sử dụng quân sự để lấn át, tấn công, hay “bắt nạt” một quốc gia khác, mà các biện pháp trừng phạt đòi hỏi một quốc gia phải có cơ chế thực thi, thông qua hiến pháp, luật và quy định cho phép thực hiện. Như vậy, những chủ trương, cơ chế, hành động chính trị, chính sách kinh tế, và cả niềm tin để một quốc gia, một liên minh có thể áp dụng các lệnh trừng phạt như một chính sách đối ngoại cưỡng chế.
Thứ hai, liệu các biện pháp trừng phạt kinh tế sẽ đi về đâu, sa lầy hay thành công, và kết quả đạt được có phải chỉ dừng ở góc độ kinh tế hay không? Có thể lấy biện pháp trừng phạt thương mại làm thí dụ - một biện pháp phổ biến và sử dụng nhiều nhất theo thống kê từ GSDB (2021), đó là hoạt động thương mại giữa bên trừng phạt (chủ thể thực hiện) và bên bị trừng phạt (chủ thể mục tiêu) có thật sự hiệu quả.
Đơn cử như cuộc chiến tranh thương mại Mỹ-Trung có dẫn đến giảm thâm hụt thương mại từ phía Mỹ, hay chỉ là sự chuyển dịch thâm hụt sang phần còn lại của thế giới. Điều này có thể dẫn đến sự nghi ngờ rằng hành động trừng phạt thương mại đó chỉ là một chiêu thức “ngụy trang” cho một chính sách ngoại giao mặc cả trong khoa học chính trị.
Thứ ba, chúng ta cần hiểu những ảnh hưởng kinh tế do các lệnh trừng phạt gây ra có mối quan hệ như thế nào với mức độ thành bại của các mục tiêu chính trị lúc bấy giờ, cũng như những hệ lụy hay diễn biến không lường trước trong tương lai? Luôn có những lo ngại về tác động của các biện pháp trừng phạt kinh tế, có thể dẫn đến hàng loạt những hành động chính trị giữa các bên, kéo dài trong nhiều năm. Những thiệt hại về mặt kinh tế có thể gây ra sự bất ổn và thay đổi cán cân quyền lực trong chính quyền ở cả bên thực hiện trừng phạt và bên bị trừng phạt, từ đó xác lập ra những mối quan hệ chính trị mới.
Dường như các nhà kinh tế học tập trung hoàn toàn vào những ảnh hưởng của các chính sách trừng phạt đến sức khỏe của các nền kinh tế, hệ thống tài chính, và thường chưa đề cập đến các mục tiêu chính trị để làm rõ động cơ chính, mà bên thực hiện đưa ra quyết định trừng phạt với mong muốn thay đổi cục diện địa chính trị.
Trong khi đó, các nhà chính trị học tập trung phần lớn vào việc xác định các tác động chính trị của những lệnh trừng phạt, đồng thời nhận diện các yếu tố dẫn đến một quốc gia, liên minh sử dụng chính sách kinh tế làm công cụ trừng phạt.
Thí dụ, các nhà kinh tế học dựa trên lý thuyết thương mại quốc tế kiểm tra mối quan hệ giữa các biện pháp trừng phạt thương mại và mức độ thương mại (Dixit & Norman, 1980; Helpman, 1984), hay sử dụng lý thuyết trò chơi và hành vi kinh tế (Von Neumann & Morgenstern, 2007), để nghiên cứu về xung đột giữa các quốc gia.
Và thường các nhà chính trị học có xu hướng đúc kết từ các lý thuyết về sự leo thang xung đột quốc tế (Carlson, 1995), xung đột quân sự (Morgan & Schwebach, 1997) để giải thích những yếu tố dẫn đến xác suất xảy ra các lệnh trừng phạt và mức độ hiệu quả, hàm ý là bên thực hiện đạt được mục tiêu chính trị của mình.
Các nghiên cứu sớm nhất về trừng phạt kinh tế được dựa trên cách tiếp cận nghiên cứu tình huống, chẳng hạn như lệnh trừng phạt của Mỹ đối với Cuba. Một số ý kiến cho rằng những trường hợp như vậy mang lại độ tin cậy cao và là một minh chứng mẫu, vì quá trình trừng phạt đã kéo dài trong hàng thập niêm qua.
Tuy nhiên, phải thừa nhận rằng những lệnh trừng phạt đó vẫn còn tồn tại vì các mục tiêu phi kinh tế chưa được đáp ứng và đúng mong muốn, đó cũng có thể được hiểu là các lệnh trừng phạt dường như không phát huy hết tác dụng. Điển hình như bộ dữ liệu của Hufbauer-Schott-Elliott (HSE), đã cho thấy bên đi trừng phạt chỉ đạt được mục tiêu của họ trong khoảng 30% thời gian, và khẳng định các lệnh trừng phạt thường không hiệu quả (Hufbauer & cộng sự, 2007).
Nhận định của Wagner (1988) trước đây cũng đã minh chứng cho nhận định trên. Những biện minh cho các lệnh trừng phạt thường bắt nguồn từ lý thuyết thương lượng (Smith, 1995; Morgan và Miers, 1999; Lacy và Niou, 2004) để phát tín hiệu cho bên có nguy cơ bị trừng phạt phải nhượng bộ, hoặc là phải đối mặt với tổn thất về kinh tế từ các biện pháp thực thi.
Do đó, những luận cứ từ lý thuyết thương lượng dùng để biện minh cho hành động trừng phạt quốc gia khác thật sự chỉ là cái cớ, bởi lẽ những biện pháp trừng phạt hiếm khi có tác dụng rõ rệt. Tuy nhiên, nếu căn cứ theo lập luận trên thì tại sao các biện pháp trừng phạt vẫn được thực thi, thậm chí với cường độ và tốc độ ngày càng lớn?
