Doanh nghiệp Nhà nước: Nhiều bộ cùng “giám” nhưng không “sát”

 Đã có nhiều ý kiến hoài nghi về cách thức tổ chức và trách nhiệm giải trình của ủy ban được xem là “siêu” bộ này, trong bối cảnh cơ chế giám sát hiện hành bị xem là thiếu hiệu lực, kém hiệu quả. 

Một dự án RCV nghiên cứu về đổi mới cách thức và công cụ giám sát DNNN, do Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đang thực hiện, nhằm phục vụ xây dựng các dự thảo nghị định về cơ quan đại diện chủ sở hữu. Theo đó, dự án đã cho thấy những tồn tại, hạn chế của việc giám sát DNNN hiện nay.

Nhiều đầu mối nhưng lỏng lẻo
Theo thông lệ, khuôn khổ giám sát của cơ quan chủ sở hữu với DNNN là giao mục tiêu, nhiệm vụ cho DNNN; theo dõi, kiểm tra, đánh giá; kiểm chứng, kiểm định kết quả thực hiện; giải trình trách nhiệm giám sát trước Chính phủ, Quốc hội; và công khai kết quả giám sát. Trong khi đó, theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế, giám sát phải là công việc thường xuyên, liên tục của cơ quan chủ sở hữu (theo dõi hàng ngày).

Báo cáo từ đoàn giám sát của Quốc hội năm 2018 từng nhận xét: Hoạt động thanh, kiểm tra, giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu, kiểm soát nội bộ chưa hiệu quả, là một trong các nguyên nhân dẫn đến những vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN.

Trong giai đoạn năm 2011-2016, tỷ trọng DNNN thua lỗ không giảm. Báo cáo hợp nhất 2016 của 23/91 tập đoàn, tổng công ty, nhóm công ty mẹ - con lỗ lũy kế trên 17.000 tỷ đồng. Đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty lên đến hàng chục ngàn tỷ đồng đến nay chưa thu hồi được, và giá trị thực tế của nhiều dự án đang ở mức dưới giá trị đã đầu tư. 

Nguyên nhân nào khiến DNNN hoạt động chưa hiệu quả? Đầu tiên là từ hệ thống pháp luật. Chúng ta đã có nhiều quy định về thẩm quyền, chủ thể và đối tượng giám sát, nhưng thiếu thống nhất về nội hàm/khái niệm/phạm vi hoạt động giám sát chủ sở hữu; chồng lấn giữa giám sát của chủ sở hữu với hoạt động thanh, kiểm tra thuộc chức năng quản lý nhà nước.

Bên cạnh đó, quy định hướng dẫn chi tiết về cách thức, công cụ thực hiện giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu chưa thực sự rõ ràng, dẫn tới những lúng túng trong tổ chức thực hiện. 

Chẳng hạn với trường hợp giám sát Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN). Theo quy định, Bộ Công Thương chủ trì, phối hợp thực hiện giám sát, kiểm tra thường xuyên và thanh tra; Bộ Tài chính phối hợp kiểm tra, giám sát về tài chính, kết quả và hiệu quả kinh doanh; Bộ Nội vụ phối hợp thực hiện giám sát, kiểm tra việc chấp hành quy định về công tác cán bộ; Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội phối hợp giám sát, kiểm tra định kỳ hàng năm và thanh tra việc thực hiện chế độ tuyển dụng, tiền lương, tiền thưởng; Bộ Kế hoạch - Đầu tư phối hợp giám sát, kiểm tra việc thực hiện chiến lược, kế hoạch, mục tiêu, nhiệm vụ. 

Nhìn qua thấy chặt chẽ, nhưng thực tế nhìn rõ nhất là không cơ quan nào có đủ thẩm quyền và khả năng theo dõi, đánh giá DN đầy đủ, hiệu quả và toàn diện. Hệ lụy là không còn tính thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu; nội dung giám sát bị chia cắt theo lĩnh vực tham gia phối hợp của các cơ quan liên quan; trách nhiệm “phối hợp” giám sát chưa rõ ràng, đặc biệt là trách nhiệm giải trình về nội dung giám sát thuộc lĩnh vực của các cơ quan liên quan; cách thức phối hợp giám sát có nhiều bất cập. Điều đó đã dẫn đến việc không đảm bảo yêu cầu thường xuyên, liên tục của giám sát.

Ai giám sát cơ quan chủ sở hữu

Nguyên nhân thứ hai là trong triển khai thực hiện thiếu thông tin đầy đủ, tính xác thực thấp, cập nhật về tài sản nhà nước đầu tư tại DN chưa chính xác, đặc biệt là thiếu thông tin về vốn nhà nước tại DN đang sở hữu.

Chính vì thế, không dễ để trả lời câu hỏi: Vốn nhà nước hiện đang nằm ở bao nhiêu DN? Giá trị thực tế thế nào? Chúng ta cũng không rõ có tồn tại cơ sở dữ liệu về DN của từng cơ quan chủ sở hữu (bộ, UBND tỉnh) hay không? Cũng như báo cáo định kỳ của DNNN (9 báo cáo) gửi cơ quan chủ sở hữu và Bộ Kế hoạch - Đầu tư được dùng để làm gì? Có được tập hợp, xử lý và hệ thống hóa để phục công tác giám sát, đánh giá hay không? 

Nhìn vào việc thực hiện giám sát của cơ quan chủ sở hữu có thể thấy, mức độ tương tác thường xuyên và kịp thời còn thấp, chưa đảm bảo yêu cầu thường xuyên, liên tục, khi chỉ có các báo cáo định kỳ 6 tháng, 1 năm.

Mặt khác, cũng phải nhìn nhận, cơ quan chủ sở hữu không đủ công cụ (nhân lực và thông tin) theo dõi trực tiếp, nên không kịp thời nắm bắt được tình hình thực tế của DN giữa các kỳ báo cáo, đặc biệt là tình hình triển khai thực hiện kế hoạch, các dự án đầu tư và các quyết định mà cơ quan chủ sở hữu đã phê duyệt. Điều này đã dẫn đến những hạn chế về khả năng nhận biết, cảnh báo các dự án kém hiệu quả.

Một câu hỏi được đặt ra là ai giám sát cơ quan chủ sở hữu và giám sát như thế nào? Một số cơ quan chủ sở hữu quản lý hàng trăm ngàn tỷ đồng, nhưng chưa rõ cơ chế đánh giá và công bố công khai hiệu quả và trách nhiệm quản lý vốn nhà nước (bộ, UBND cấp tỉnh). Hệ quả là không tạo được áp lực cho các bộ, UBND phải quản lý vốn nhà nước tốt hơn, hiệu quả hơn; khó xác định trách nhiệm đối với các vụ việc thua lỗ, dự án kém hiệu quả.

Tận dụng công nghệ quản lý, giám sát
Trong các công cụ giám sát, thông tin là nguồn lực quan trọng nhất của quản lý, là yếu tố quyết định hiệu quả giám sát. Do vậy, cần phải có cơ sở dữ liệu tập trung, thống nhất và đầy đủ về DN có vốn nhà nước, phải đảm bảo yêu cầu thông tin chặt chẽ giữa cơ quan chủ sở hữu và DN. Đặc biệt trong thời đại công nghệ số phải kết nối trực tuyến, cập nhật thường xuyên, an toàn, bảo mật, phải báo cáo tài chính điện tử…  

Vì vậy, để đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu hiện nay là phải xây dựng “big data", hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin để vận hành chức năng đại diện chủ sở hữu. Dữ liệu thông tin phải trở thành nguồn lực quan trọng nhất để quản trị DNNN, và giúp cho quyết định quản lý của UBQLVNN tại DN, các cơ quan chủ sở hữu đúng đắn hơn, nhanh hơn, chất lượng hơn và hiệu quả hơn. 

UBQLVNN tại DN, cơ quan chủ sở hữu, cần áp dụng cách thức và công cụ giám sát theo thông lệ về quản trị DNNN, thể hiện qua việc chủ động trong xây dựng các chỉ tiêu, định mức DN phải thực hiện; nghiên cứu bài bản về năng lực của DN, so sánh với DN cùng ngành/lĩnh vực để thiết lập các mục tiêu hợp lý (bên cạnh các chỉ tiêu theo quy định, cần có chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đặc thù về năng suất lao động, xuất khẩu, trình độ công nghệ…).

Một điểm nữa, cần làm rõ cơ chế giám sát ủy ban/cơ quan chủ sở hữu. Theo đó, Bộ Tài chính chủ trì giúp Chính phủ tổ chức giám sát việc thực hiện các quyền và trách nhiệm của UBQLVNN và cơ quan đại diện chủ sở hữu. Để làm được điều đó, Chính phủ cần giao các chỉ tiêu hàng năm và trung hạn để làm căn cứ giám sát, đánh giá: hiệu quả tài chính, xã hội và mục tiêu đầu tư vốn nhà nước, mức độ hoàn thành kế hoạch tái cơ cấu; tính hợp pháp, hợp lý và cẩn trọng của các quyết định do ủy ban/cơ quan chủ sở hữu đã thực hiện trong kỳ báo cáo; công khai thông tin về hoạt động của ủy ban và các cơ quan chủ sở hữu…