ODA- Siết quản lý, lọc nguồn vay

Giải ngân vượt xa dự toán do đội vốn

 Trong một báo cáo của Bộ Kế hoạch-Đầu tư (KH-ĐT) trình Thủ tướng về “Định hướng thu hút, quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2018-2020, tầm nhìn 2021-2025”, có đề cập tổng số vốn vay nước ngoài ký kết trong giai đoạn 2011-2015 đạt khoảng 28 tỷ USD, trong đó 23 tỷ USD đã được giải ngân là vốn ODA (chiếm khoảng 82%).

Điều đáng lo ngại giai đoạn này giải ngân thực tế luôn vượt mức xa so với dự toán hàng năm, làm tăng bội chi ngân sách, vỡ kế hoạch tài chính đã được Quốc hội quyết định. Có những dự án giải ngân gấp nhiều lần kế hoạch vốn, nhưng có dự án lại giải ngân thấp hơn kế hoạch.

Cụ thể năm 2011 giải ngân vốn ODA vượt dự toán 5.775 tỷ đồng, năm 2012 vượt 17.143 tỷ đồng, năm 2013 vượt 29.422 tỷ đồng, năm 2014 vượt 26.169 tỷ đồng, năm 2015 vượt 30.725 tỷ đồng và năm 2016 vượt 17.033 tỷ đồng. 

Những con số trên cho thấy, mức vượt dự toán năm sau đều cao hơn năm trước khá lớn, chỉ giảm ở năm 2016 khi nợ công, vốn vay nước ngoài bắt đầu được kiểm soát chặt hơn. Tổng cộng trong giai đoạn 2011-2015, số vượt dự toán lên tới 116.267 tỷ đồng.

Thực tế từ năm 2016, việc giải ngân vốn ODA bắt buộc phải thực hiện theo kế hoạch đầu tư trung và dài hạn. Song nếu tính luôn cả mức dự ước của giai đoạn 5 năm (2016-2020) vẫn ở trong xu hướng tăng, giải ngân vượt trần dự kiến 300.000 tỷ đồng, cao hơn gấp đôi số vượt dự toán giai đoạn 2011-2015.

Nguyên nhân của tình trạng vượt dự toán do việc lập kế hoạch không sát với thực tế, huy động và sử dụng đồng vốn thiếu tính toán, dàn trải và manh mún. Nói cách khác, hiệu quả dùng vốn chưa cao, kể cả một số dự án được coi là thành công nhưng mức chi phí bỏ ra cũng khá lớn, trong khi hiệu quả sử dụng chưa thực sự tương xứng.

Ngoài ra còn có tình trạng nhận thức về vốn vay nước ngoài, nhất là vay ODA khi cho rằng đó là vốn viện trợ. Bên cạnh là quy trình Chính phủ đi vay và cấp phát cho địa phương, khiến địa phương có tâm lý không chịu áp lực trả nợ, trả lãi, dẫn tới thực trạng nhiều dự án bị đội vốn.

Lấy đơn cử như dự án Quản lý thiên tai (WB5), kế hoạch bố trí 13,6 tỷ đồng, nhưng thực tế giải ngân tới 113,096 tỷ đồng (gấp hơn 8 lần); dự án Phục hồi và quản lý bền vững rừng phòng hộ tỉnh Quảng Trị (JICA) vốn bố trí 57 tỷ đồng, giải ngân 116,278 tỷ đồng (gấp 2 lần); dự án Phát triển cảng quốc tế Cái Mép-Thị Vải tăng tổng mức đầu tư 8.160 tỷ đồng; dự án Nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn 1 tăng 10.515 tỷ đồng; dự án Cải thiện môi trường đầu tư tỉnh Vĩnh Phúc tăng từ 1.751 tỷ đồng lên 4.024 tỷ đồng; dự án nhiệt điện Ô Môn 1 điều chỉnh tăng từ 8.267 tỷ đồng lên 11.538 tỷ đồng, tăng lần 3 lên 16.988 tỷ đồng; dự án thoát nước cải tạo môi trường Hà Nội điều chỉnh 3 lần, từ 5.063,7 tỷ đồng lên 9.693,8 tỷ đồng (tăng 91,4%)…

Vốn rẻ kèm điều kiện

Chiếm chưa tới 3% tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội, nhưng ODA đang được coi là nguồn vốn bổ trợ quan trọng cho nền kinh tế nhờ những điều kiện ưu đãi của nó, như lãi suất cho vay thấp dưới 3%/năm (Nhật Bản cho vay lãi suất 0,4-1,2%; Hàn Quốc từ 0-2%...); thời hạn ân hạn dài trên 5 năm và lĩnh vực cho vay chú trọng tới cải thiện cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế.

Chính vì vậy nhiều công trình dự án trọng điểm quốc gia sử dụng các nguồn vốn này như cao tốc Nội Bài-Lào Cai, cao tốc TPHCM-Long Thành -Dầu Giây, đường nối Nhật Tân-Nội Bài... được đưa vào khai thác, góp phần hoàn chỉnh, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập sâu rộng.

Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực, ODA và vốn vay ưu đãi cũng bộc lộ những hạn chế: Lãi suất vay có xu hướng tăng dần, thậm chí nếu không cân nhắc kỹ có thể rơi vào “bẫy ODA và vay ưu đãi”, khi lãi suất vay và phí thu xếp vốn cao hơn so với lãi vay thương mại trên thị trường vốn trong nước; một số khoản vay ưu đãi có kèm theo điều kiện ràng buộc về kỹ thuật, công nghệ và lựa chọn nhà thầu... khiến chi phí vay thực tế có thể cao hơn nhiều so với những trường hợp có đấu thầu cạnh tranh.

Ngoài ra, rủi ro do tác động bất lợi của biến động tỷ giá, nhất là việc lên giá của đồng tiền nước cho vay ưu đãi so với đồng Việt Nam, có thể làm tăng nghĩa vụ trả nợ, nợ công.

Thực tế trên được các chuyên gia chỉ ra vốn ODA không rẻ như nhiều người nghĩ, bởi hàng loạt chi phí ngoài lãi đã đẩy lãi vay thật sự phải trả cao hơn gấp nhiều lần.

Theo phân tích của TS. Đỗ Thiên Anh Tuấn, giảng viên Trường Chính sách công và quản lý Fulbright, lãi vay ODA hiện từ 1-2%/năm, nếu cộng thêm các khoản ngoài lãi như tư vấn, dàn xếp vốn, chi phí đội vốn vật tư nhà thầu… tổng chi phí vay ODA không hề rẻ hơn các khoản vay thương mại hiện có, với lãi suất khoảng 7%/năm. Thậm chí, chi phí vay ODA thực tế ở một số dự án phải trả có thể lên đến 10%/năm.

Ông Nguyễn Đức Hải, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính-Ngân sách của Quốc hội, nhận xét các khoản vay ODA có lãi suất thấp của các nhà tài trợ thường đi kèm với những điều kiện ràng buộc về mặt chính sách, giới hạn về lựa chọn nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị, gián tiếp dẫn đến chi phí vốn thực tế cao hơn dự toán ban đầu. Ngay cả Nhật Bản-quốc gia ưu ái vốn ODA cho Việt Nam nhất-cũng ngày càng cấp vốn "đắt" và điều kiện khắt khe.

Báo cáo mới nhất hồi cuối tháng 7-2018 của Bộ Tài chính về việc thẩm định các dự án vay Nhật Bản năm tài khóa 2018, nêu rõ từ ngày 1-10-2017, lãi suất vay thông thường của nước này cho Việt Nam tăng từ 1,2%/năm lên 1,5%/năm, lãi suất ưu đãi áp dụng đối với khoản vay trong một số lĩnh vực tăng từ 0,3%/năm lên 1%/năm.

Cùng với đó, phía Nhật Bản yêu cầu mức lương để lập dự toán các dự án vay vốn tài khóa 2018 khoảng 30.000USD/tháng/người, chưa kể các khoản phụ cấp. Mức này cao hơn 20-25% so với mức lương tư vấn nước ngoài bình quân trong các dự án vay vốn ODA.

Nâng cao hiệu quả sử dụng
Từ năm 2010, Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp, vốn đầu tư nước ngoài không hoàn lại có xu hướng giảm. Do đó, việc tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA là vấn đề cần đặt ra.

Theo báo cáo của Bộ Tài chính với Quốc hội, dự kiến giai đoạn 2016-2020, tổng nguồn vốn ODA có thể đàm phán, ký kết đạt khoảng 20-25 tỷ USD và giải ngân đạt khoảng 25-30 tỷ USD (bao gồm cả 22 tỷ USD đã đàm phán, ký kết của các giai đoạn trước chưa kịp giải ngân). Như vậy, bình quân mỗi năm nguồn ngân sách nhà nước phải chi khoảng 1 tỷ USD để trả nợ gốc và lãi từ việc vay nợ nước ngoài.

Trong khi đó, kể từ tháng 7-2017, Ngân hàng Thế giới (WB) đã chấm dứt ưu đãi ODA với Việt Nam, chủ yếu chuyển sang sử dụng nguồn cho vay kém ưu đãi và tiến tới cho vay theo điều kiện thị trường. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) từ 1-1-2019 cũng không hỗ trợ Việt Nam nguồn vốn ADF-nguồn vốn ODA ưu đãi nhất. Chính sách của 2 nhà tài trợ đa phương vào loại lớn nhất có mức độ khác nhau, các nhà tài trợ khác cũng sẽ có động thái tương tự.

Bên cạnh đó, một số loại phí cũng sẽ được áp dụng như phí cam kết, tức tiền phải trả cho những khoản vốn vay đã cam kết nhưng không giải ngân được (với ADB khoản phí này 0,15%/năm trên tổng số tiền chưa giải ngân).

ODA là nguồn vốn đầu tư quan trọng của nền kinh tế. Việc cắt giảm ODA không thể diễn ra một sớm một chiều. Do đó bài toán đặt ra hiện nay là nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Giải pháp cần kíp nhất hiện nay là thay đổi phương thức giải ngân vốn của các dự án vay vốn ODA.

Trước hết cần chấm dứt tình trạng cấp phát vốn từ nguồn ODA hàng năm từ ngân sách nhà nước, thay thế bằng biện pháp cho vay lại của Nhà nước. Theo đó, các chủ đầu tư sẽ được vay vốn ưu đãi từ dòng vốn ODA được tài trợ cho Chính phủ. Như vậy trách nhiệm sử dụng dòng vốn sẽ được trao cho các chủ đầu tư, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.

Theo kế hoạch, tháng 10-2018, tại kỳ họp thứ 6 sẽ có báo cáo Quốc hội bức tranh tổng thể về vốn vay ODA cùng những kiến nghị, giải pháp cụ thể. Vì thế, ngay từ bây giờ, các ngành, các cấp và địa phương có sử dụng vốn ODA cần tự nhìn lại mình, thực hiện các giải pháp đã được Thủ tướng Chính phủ nêu rõ từ tháng 8-2017 để nâng cao hiệu quả sử dụng dòng vốn này, tránh đi lại “vết xe đổ” của những cái bẫy ODA nhiều năm trước.