Bất bình đẳng giữa 2 chủ thể cùng hợp tác
Bản chất của PPP là Nhà nước và các NĐT tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm mỗi bên trong việc xây dựng công trình hay cung cấp dịch vụ công. Như vậy, 2 chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua hợp đồng dự án. Tuy vậy, do Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của 2 chủ thể này.
Theo Luật PPP, “Cơ quan có thẩm quyền” được quy định tại Khoản 1 Điều 5 là bộ, UBND cấp tỉnh, cơ quan được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập. Đây là các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng khi xuất hiện trong vị thế “đối tác”, phương thức hoạt động vẫn mang đậm dấu ấn của cơ quan công quyền, dẫn đến sự bất bình đẳng giữa cơ quan có thẩm quyền và NĐT theo nguyên tắc trong hợp đồng dân sự (hợp đồng dự án PPP). Cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình là cơ quan nhà nước có quyền quản lý, và NĐT là đối tượng bị quản lý.
Nhiều NĐT than phiền quá mệt mỏi khi cơ quan nhà nước quản lý các dự án này trong khi vốn tư nhân đầu tư chiếm 80%, lại bị đối tác “soi” vào đủ thứ như cơ chế quản lý đầu tư công. Quy định trong đầu tư PPP đặt quan hệ giữa Nhà nước và NĐT bình đẳng, hài hòa lợi ích các bên.
Tuy nhiên, trong khi cơ quan nhà nước yêu cầu NĐT phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm; thì ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước không thực hiện đúng cam kết như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí theo phương án tài chính (PATC), không tăng phí theo cam kết, mở đường song hành làm giảm lưu lượng, ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng… làm ảnh hưởng đến PATC của dự án, gây thiệt hại cho NĐT lại không có chế tài xử lý. Hậu quả, NĐT nản chí, không hào hứng tham gia dự án BOT.
Vốn nhà nước không thể “cứng” 50%
Xác định vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN) không thể đủ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt đầu tư xây dựng đường cao tốc, Chính phủ đã xây dựng hệ thống chính sách và môi trường thuận lợi khuyến khích thành phần tư nhân tham gia các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo phương thức PPP.
Theo quy định tại Điều 69 Luật PPP, tỷ lệ vốn từ NSNN tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án. Phần vốn này bao gồm phần lớn là chi phí giải phóng mặt bằng (GPMB). NĐT đảm nhận 50% còn lại, được phân ra vốn chủ sở hữu 15-20%, số còn lại NĐT phải tự huy động. Từ phần góp vốn này, nảy sinh một số bất cập ở một số dự án.
Thứ nhất, là tỷ lệ góp vốn của Nhà nước khống chế không quá 50%, chủ yếu dành cho bồi thường GPMB để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, xây trạm nghỉ, cây xăng) và một phần kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường.
Tỷ lệ vốn nhà nước được quy định “cứng” như vậy đã làm nhiều dự án cao tốc đi qua các vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa chất công trình, địa chất thủy văn phức tạp và lưu lượng xe thấp, là không khả thi. Bởi lẽ đối với những dự án có ý nghĩa quan trọng về an ninh quốc gia, biên giới, biển đảo, vùng dân tộc, Nhà nước cần có những ưu đãi nhất định, có sự tham gia nguồn vốn đầu tư từ NSNN như là vốn “mồi”.
Vốn mồi đó có thể thông qua tỷ lệ vốn đầu tư công tăng hỗ trợ cho các dự án vùng sâu, vùng xa lưu lượng xe thấp… Vì vậy, việc nới biên độ tỷ lệ hỗ trợ của NSNN (có thể hơn 50%) tùy vào tính chất và đặc thù của từng dự án, là giải pháp cần làm ngay nhằm hấp dẫn NĐT.
Thứ hai, vướng mắc về nguồn huy động vốn của NĐT. Lâu nay, nguồn vốn NĐT phải huy động của các dự án BOT thời gian qua chỉ mặc định từ kênh tín dụng của ngân hàng (NH), trong khi các NH đều không mặn mà cho vay.
Ở các nước phát triển, vốn đầu tư cho dự án kết cấu hạ tầng đến từ nhiều nguồn, đó là vốn mồi từ NSNN, vốn phát hành trái phiếu dự án, vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn vay từ các định chế tài chính hoặc quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc. Trong đó, quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc đóng vai trò rất quan trọng.
Quỹ này ở Việt Nam chưa hình thành, còn phương án phát hành trái phiếu dự án có quy định trong Luật PPP nhưng chưa có hướng dẫn triển khai. Do vậy khi NH không cam kết tín dụng, mặc nhiên NĐT hết cơ hội.
Điển hình của vướng mắc này là “thất bại” của 8 dự án cao tốc Bắc Nam giai đoạn 1 (2017-2021), khi 5 dự án không có NH bảo lãnh và 2 dự án phải kéo dài thời gian đàm phán tín dụng. Trong khi đó, mô hình hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC) của các NĐT tiềm năng là thụ hưởng quyền lợi được hình thành do chính con đường cao tốc tạo nguồn vốn ổn định cho dự án.
Thứ ba, giải bài toán “nghịch” giữa trả lãi vay và doanh thu các dự án BOT giao thông. Dự án PPP giao thông thường có vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn lâu. Nguồn vốn thu hồi theo phương án tài chính chủ yếu dựa trên doanh thu từ phí giao thông. Những năm đầu doanh thu rất thấp, không ổn định. Sau một thời gian, doanh số tăng dần do tăng lưu lượng xe, tăng giá vé theo lộ trình.
Trong khi đó, chi phí lãi vay NH (chiếm gần 30% tổng mức đầu tư) những năm đầu cao rồi giảm dần theo các năm. Việc thực hiện chi phí lãi vay như trên theo quy định của Bộ Tài chính (Quyết định 165/2022/QĐ-BTC) dẫn đến kết quả hoạt động kinh doanh trong những năm đầu của NĐT là khoản lỗ lớn, về sau mới có lãi.
Trong khi đó, tại hợp đồng dự án được các bên ký kết đã thống nhất đảm bảo lợi nhuận hàng năm theo tỷ suất sinh lời trong suốt vòng đời của dự án BOT. Thực trạng trên làm nhiều doanh nghiệp BOT gặp khó khăn. Nhận thấy bất cập này, năm 2018 Bộ Tài chính đã tiến hành lấy ý kiến các bộ, ngành, nhưng đến nay vẫn chưa có kết quả.
Thứ tư, về thẩm quyền của NĐT đối với các hạng mục công trình phụ trợ dọc tuyến theo quy định tại Điều 48 Luật Giao thông đường bộ là thuộc quyền của NĐT xây dựng đường cao tốc. Nhưng thực tế phần lớn dự án cao tốc, các hạng mục này được giao cho địa phương.
Vì thế, cần sớm có quy hoạch đầy đủ mạng lưới các công trình phụ trợ này song hành quy hoạch mạng lưới đường cao tốc. Đối với trạm nghỉ và cây xăng, NĐT có trách nhiệm tự bỏ vốn đầu tư xây dựng và khai thác, không tính vào tổng mức đầu tư dự án. Sau khi các tuyến đường bộ cao tốc được NĐT triển khai xây dựng và hoàn thành, họ sẽ trực tiếp quản lý và thu phí.
Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và sử dụng cho chi phí quản lý, bảo trì cũng như cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (gồm cả đường cao tốc) mới.
