Luật Đất đai và tính hợp lý cơ chế thị trường

Luật 1993 và 1998: Từng bước đưa đất đai vào cơ chế thị trường

Khó khăn lớn nhất trong xây dựng Luật Đất đai là hành lang pháp lý nào để vận hành hiệu quả chế độ sở hữu đất đai toàn dân trong cơ chế thị trường. Sở hữu toàn dân có nghĩa không thuộc chủ thể nào trong xã hội, kể cả cơ quan, tổ chức của Nhà nước, chưa nói tới khu vực tư nhân.

Sáng kiến của ta là không vận hành đất đai trong thị trường, mà thay thế bằng vận hành quyền sử dụng đất trong thị trường. Hiến pháp không nói, luật đất đai không nói, mãi tới Bộ luật Dân sự hiện hành mới xác định “quyền sử dụng đất” là “quyền tài sản” của người sử dụng đất.

Quan niệm như vậy cũng là giải pháp vượt khó, nhưng vẫn chưa tạo được sự nhất quán giữa lý luận và thực tiễn thị trường.

Về vai trò của đất đai trong kinh tế thị trường được ví như cơ thể sống, vì tạo ra và nuôi dưỡng các cơ thể sống trên Trái đất. Đất đai phải vận động mạnh trên thực tế mới hy vọng mọi hoạt động tạo ra tích cực, hoạt động của tự nhiên, của con người, xã hội và nói chung là hoạt động của Trái đất bình yên và phát triển.

Nhà thơ Chế Lan Viên đã viết “Khi ta ở chỉ là nơi đất ở/ Khi ta đi đất đã hóa tâm hồn” trong bài thơ “Tiếng hát con tàu”, như một đúc kết về đất đai bằng ngôn ngữ thi ca. 

Theo góc nhìn này, “đất đai” là phần xác, còn “quyền sử dụng đất” là phần hồn. Vậy đất đai ở ta đang rơi vào cảnh “hồn Trương Ba, da hàng thịt”. Kết cục, Trương Ba phải quyết định chết vì không chịu nổi cảnh hồn nọ, lốt kia. Còn đất đai khó khăn lớn nhất vẫn là làm gì để vận hành hiệu quả, nhất quán giữa lý luận và thực tiễn, đối với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cơ chế thị trường.

Pháp luật đất đai của ta chạy đuổi theo thị trường vẫn bị bỏ lại phía sau. Vì thế, vấn đề cốt lõi trong sửa đổi Luật Đất đai lần này là làm sao hình thành được hệ thống quản lý đất đai thông minh, nhằm thực thi hiệu quả trong cơ chế thị trường.

Luật Đất đai thứ 2 năm 1993 đã tạo được khung pháp lý để vận hành thị trường quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân, chủ yếu đối với đất nông nghiệp, bằng việc trao 5 quyền giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê cho người sử dụng đất và công nhận đất đai có giá cả.

Đây là giải pháp vượt khó bước đầu nhưng rất cơ bản để đưa đất đai do hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào cơ chế thị trường. 

Đến 1998, việc sửa đổi Luật Đất đai 1993 đã tiếp tục vượt khó khi đưa đất đai do các tổ chức kinh tế sử dụng để đầu tư vì lợi nhuận vào vận hành trong cơ chế thị trường.

Luật 2003 và 2013: Tăng quyền lực quản lý của Nhà nước

Trên đà tiếp cận thị trường, Luật Đất đai lần thứ 3 năm 2003 đã nhất quán sử dụng cách tiếp cận thị trường đối với đất đai trên nguyên tắc: (1) Nhà nước quản lý chặt đất đai trong thị trường sơ cấp giữa Nhà nước và người sử dụng đất, thông qua thẩm quyền của cơ quan nhà nước về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất. 

(2) Nhà nước bảo đảm các quy tắc pháp luật để quản lý an toàn các giao dịch quyền sử dụng đất đai trong thị trường thứ cấp giữa những người sử dụng đất được tham gia thị trường bất động sản.

Trong thị trường sơ cấp, Nhà nước đóng vai trò người thay mặt toàn dân thực hiện quyền sở hữu; trong thị trường thứ cấp, Nhà nước thực hiện vai trò người quản lý để giữ trật tự pháp luật trong mọi giao dịch đất đai.

Các giao dịch đất đai được mở rộng từ 5 quyền thành 8 quyền, có thêm quyền cho thuê lại, tặng cho và góp vốn. Giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá trị đất đai trên thị trường trong điều kiện bình thường.

Luật Đất đai lần thứ 4 năm 2013 đã chuyển hướng tiếp cận, chuyển từ tiếp cận thị trường sang tiếp cận tăng cường quyền lực quản lý các cơ quan nhà nước. Một thể hiện cụ thể là các nhà đầu tư sau khi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thị trường thứ cấp phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước trong thị trường sơ cấp. 

Sáng kiến của ta là không vận hành đất đai trong thị trường, mà thay thế bằng vận hành quyền sử dụng đất trong thị trường. Hiến pháp không nói, Luật Đất đai không nói, mãi tới Bộ luật Dân sự hiện hành mới xác định “quyền sử dụng đất” là “quyền tài sản” của người sử dụng đất. Quan niệm như vậy cũng là giải pháp vượt khó, nhưng vẫn chưa tạo được sự nhất quán giữa lý luận và thực tiễn thị trường.

Khi xây dựng luật đất đai này, câu hỏi lớn được đặt ra “Nhà nước quản lý chặt đất đai để làm gì?”. Không lẽ chỉ để phô diễn quyền lực? Việc tăng cường quyền lực của Nhà nước luôn chứa đựng rủi ro lớn là quyền lực không được kiểm soát, lạm dụng vì tư lợi cá nhân. Chính vì vậy các vụ án tham nhũng đất đai của nhiều quan chức nhà nước tăng mạnh trong những năm qua.

Câu trả lời chuẩn tắc cho câu hỏi nói trên là Nhà nước làm gì với đất đai cũng phải đạt mục tiêu sử dụng đất có hiệu quả và hiệu suất cao. Nhưng khi quản lý chặt mà đất vẫn bỏ hoang, hiệu quả sử dụng thấp, chất lượng hàng hóa kém, quản lý chặt đó là vô nghĩa.

Đây là vấn đề chính được đặt ra trong so sánh giữa 2 cách tiếp cận thị trường và tiếp cận Nhà nước quản lý chặt. Nhà nước tăng cường quản lý chặt trong thị trường sơ cấp và bảo đảm an toàn, hiệu quả, lành mạnh trong thị trường thứ cấp.

Cần phân biệt rõ thẩm quyền của Nhà nước

Sửa đổi Luật Đất đai 2013 lần này cần quan tâm tới những giải pháp pháp luật để tiếp tục vượt những khó khăn như đã phân tích ở trên. Việc đầu tiên cần làm là hãy chuyển cách tiếp cận về tiếp cận thị trường như trước đây.

Ngay trong thị trường sơ cấp, Nhà nước phải quản lý chặt về đất đai khi thực hiện các thẩm quyền của sở hữu toàn dân, hướng tới cơ chế cung đất vào thị trường thứ cấp sao cho loại trừ được tham nhũng, kiểm soát được quyền lực và sử dụng đất đai mang lại hiệu quả cao. Nhà nước chỉ can thiệp vào thị trường thứ cấp sao cho vận hành đúng quy định của pháp luật. 

Như vậy, cần phân biệt rõ 2 thẩm quyền của Nhà nước: thẩm quyền quyết định về đất đai và thẩm quyền quản lý đất đai trong pháp luật đất đai. Hiện hành, UBND cấp tỉnh và cấp huyện đang cùng thực hiện cả 2 thẩm quyền này. Đây là ngữ cảnh “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, rất khó kiểm soát quyền lực. Lúc này, cần trao quyền quản lý đất đai theo hệ thống dọc do Trung ương tổ chức, quyền quyết định về đất đai vẫn giữ nguyên như hiện hành.

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai luôn gắn với yêu cầu phân biệt giữa đất sử dụng cho mục đích tư nhân và đất công không thuộc phạm vi tư nhân sử dụng. Thuật ngữ “đất công” hiện đang được sử dụng phổ cập trên các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng nhìn vào pháp luật mọi thửa đất đều là đất công. Vậy là công - tư trong đất đai lại rơi vào hoàn cảnh “tranh tối - tranh sáng”, rất thuận tiện cho tham nhũng đất đai thông qua biến “công” thành “tư”. 

Như vậy, sửa đổi Luật Đất đai cần định nghĩa rõ khái niệm “đất sử dụng cho mục đích tư” và “đất thuộc phạm vi công”. “Đất thuộc phạm vi công” bao gồm đất do các tổ chức công và cộng đồng dân cư sử dụng, đất sử dụng cho mục đích công cộng; đất chưa sử dụng; đất chưa giao, chưa cho thuê.

“Đất sử dụng cho mục đích tư” bao gồm đất còn lại do tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp hoạt động kinh tế theo cơ chế hạch toán, hộ gia đình, cá nhân sử dụng.

Để kiểm soát quyền lực quyết định về đất đai, thể chế quản trị đất đai cần được cụ thể hóa. Thể chế quản trị tốt bao gồm 4 nhân tố chính: sự tham gia quản lý và giám sát trực tiếp của người dân, công khai minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước liên quan trước các ý kiến của dân và vận hành một hệ thống giám sát - đánh giá.

Hệ thống này thu nhận thông tin để đưa ra các chỉ số đánh giá về hiệu quả, hiệu suất và tác động của quản lý; hiệu quả và hiệu suất sử dụng đất đai. Các nhân tố này đã được quy định tại Điều 198, 199 và 200 của Luật Đất đai 2013. 

Đến nay, Chính phủ chưa có nghị định hướng dẫn và các quy định tiến bộ này vẫn chỉ nằm trong luật. Nói đất này được sử dụng có hiệu quả cũng chỉ cho vui mồm, kiểu định tính, không dựa vào căn cứ nào. Vấn đề đặt ra là sửa các Điều từ 198 đến 200 như thế nào để thực thi được trong cơ chế thị trường.