Tái cơ cấu ngân hàng, sau 10 năm vẫn như... chưa bắt đầu

Để hiểu rõ thêm về vấn đề này, ĐTTC đã trao đổi với TS. LÊ ĐẠT CHÍ, Đại học Kinh tế TPHCM.

PHÓNG VIÊN: - Thưa TS. những mục tiêu mang tính bản chất của tái cơ cấu ngân hàng (NH) để tạo ra một hệ thống lành mạnh theo tiêu chuẩn quốc tế, nhưng vì sao nhiều năm vẫn chưa được hoàn thiện?

TS. LÊ ĐẠT CHÍ: - Trước tiên, tôi đề cập đến văn bản pháp luật của hệ thống NH dựa trên Luật Các TCTD. Kể từ tháng 12-1997, Luật Các TCTD đầu tiên được ban hành số 02/1997/QH10, đã tạo hành lang pháp lý chuẩn mực cho sự hình thành và nguyên tắc vận hành của hệ thống NH Việt Nam. Đến năm 2004, Quốc hội ban hành Luật Các TCTD sửa đổi số 20/2004/QH11 và tồn tại đến khi ban hành Luật số 47/2010/QH12 thay thế. Sau đó được thay thế bằng Luật Các TCTD số 17/2017/QH14. Quá trình này hệ thống NH vẫn được tái cấu trúc.

Tuy nhiên, sau năm 2011 đến nay, đã có 3 quyết định tái cơ cấu hệ thống NH với thời gian trung bình 5 năm cho một lần tái cơ cấu. Đó là Quyết định số 254/2012/QĐ-TTg (giai đoạn 2011-2015), Quyết định số 1058/2016/QĐ-TTg (giai đoạn 2016-2020) và Quyết định số 689/2022/QĐ-TTg (giai đoạn 2021 - 2025).

Câu hỏi đặt ra ở đây là ngay khi một văn bản pháp luật có hiệu lực, lại có một văn bản dưới luật (các quyết định) cho phép một số điều khoản nào đó trong luật chưa được thực hiện, bằng cái gọi là đề án tái cơ cấu? Hiện nay Quốc hội cũng đang thảo luận dự thảo Luật Các TCTD để thay thế luật sửa đổi một số điều Luật Các TCTD số 17/2017/QH14.

- Nói như vậy về tính pháp lý có phần bất ổn?

- Không hẳn vậy. Tái cơ cấu hệ thống NH luôn cần thiết, nhất là khi hệ thống NH đang phải đương đầu với nhiều tác động bất lợi từ môi trường quốc tế và trong nước, tái cấu trúc NH còn nhằm gia tăng khả năng chống chịu trước các tác động bất lợi. Nếu xem tái cấu trúc hệ thống NH giai đoạn 2011-2015 nhằm giải quyết những “cục máu đông” từ chính sách kích thích tăng trưởng kinh tế hậu khủng hoảng 2008, thì tái cấu trúc lần 2 lại xử lý những vấn đề của kích cầu nền kinh tế sau giai đoạn kiềm chế lạm phát quá mức.

Tương tự như vậy, tái cấu trúc lần 3 xảy ra sau đại dịch Covid. Tuy nhiên, nhìn lại mẫu số chung ở đây là việc mở rộng quá mức chính sách tiền tệ đã tạo ra nhiều công cụ, nhiều mục tiêu vay vốn phát sinh ngoài các quy định, nên sau mỗi lần như vậy đưa đến nợ xấu gia tăng và phải tái cấu trúc. Vấn đề ở đây là các quy định cho vay không nằm ở luật định mà thuộc về các văn bản dưới luật.

Lấy việc ra đời Thông tư 06/2023/NHNN, sẽ dễ dàng đối sánh cho những mục đích cho vay vốn phát sinh từ Thông tư 23/2016. Tức NHNN đã gia tăng nhiều nội dung cấm cho vay hơn, nhưng đồng thời cũng phát triển công cụ vay nợ là trái phiếu doanh nghiệp, đưa đến hoạt động cho vay của NH Việt Nam trở nên dễ dãi hơn, và rồi trong số đó một số NH phải vào diện kiểm soát đặc biệt. Điều này càng cho thấy sự chậm trễ của NHNN trong việc ban hành các văn bản dưới luật để hướng dẫn hoạt động của hệ thống NHTM.

- Trong một lần phát biểu tại kỳ họp Quốc hội khóa XV, Chủ tịch nước Võ Văn Thưởng đã nhấn mạnh 10 năm qua vẫn chưa tái cơ cấu NH 0 đồng nào, thậm chí đã có chủ trương cơ cấu lại các NH 0 đồng nhưng đến giờ vẫn chưa xử lý dứt điểm được cái nào. 3 NH đã đưa vào diện 0 đồng và 1 NH vào diện kiểm soát đặc biệt đã quá lâu nhưng vì sao vẫn chưa giải thoát? Theo TS. có điều gì đó nhạy cảm hay bất ổn không?

- Điểm lại quá khứ để nhìn thấy một điểm chung của các đợt tái cơ cấu, đó chính là hệ lụy của một giai đoạn trước đó thúc đẩy quá mức trong chính sách tiền tệ. Các tài sản của NH đã gia tăng một cách nhanh chóng so với lượng tiền mặt huy động. Hệ thống NHTM luôn tạo ra các công cụ tạo tiền mới để gia tăng tổng tài sản một cách nhanh chóng. Cho vay khách hàng và đầu tư trái phiếu doanh nghiệp là 2 khoản mục lớn gia tăng mạnh nhất trong hệ thống NH, trong khi nguồn vốn NH lại quá mỏng.

Nếu nhìn giai đoạn tái cơ cấu lần 1 từ 2011-2015, thì vốn chủ sở hữu NH tăng 10 lần, nhưng tổng tài sản NH lại tăng hơn 100 lần chỉ sau 5 năm. Với tốc độ gia tăng này làm sao đạt được hệ số an toàn vốn (CAR). Vậy câu hỏi đặt ra là tại sao NHNN lại dễ dãi cho nhiều NH gia tăng tài sản quá mức như vậy, khi Luật Các TCTD và thậm chí các văn bản dưới luật cũng quy định đủ điều về sự đảm bảo này?

Câu trả lời đơn giản là ở thanh tra. Do vậy, khi NHNN nhảy vào tái cơ cấu các NHTM, nhất là NH 0 đồng, buộc phải trực tiếp hay gián tiếp chi viện cho các NH 0 đồng này những khoản tài trợ mới để đáp ứng cho người gửi tiền, trong khi những khoản cho vay lại không thu hồi được để hoàn trả cho dòng tiền trên, thì ai dám cho các NH 0 đồng này phá sản? Nên dù đã 10 năm trôi qua, các khoản cho vay không thể thu hồi của các NH này vẫn còn đó. Chính vì vậy các NH 0 đồng vẫn phải tồn tại.

- Tại kỳ họp Quốc hội khóa XV này, Quốc hội sẽ thông qua Luật Các TCTD (sửa đổi) cùng loạt quy định giảm tỷ lệ sở hữu cổ phần của cổ đông lớn được bổ sung, kỳ vọng sẽ góp phần tích cực ngăn chặn tình trạng các ông chủ lũng đoạn NH. Theo ông, sửa luật lần này có làm nên chuyện?

- Qua việc phân tích trên, nguyên nhân đầu tiên của việc tái cấu trúc các đợt của hệ thống NH chính là sự dễ dãi cho các NHTM gia tăng tài sản một cách nhanh chóng, trong khi các chỉ tiêu an toàn vốn lại không đảm bảo. Đây là lỗi tại thanh tra. Luật phải thiết lập nên các cơ chế này từ thanh tra kiểm tra tại NHTM, thông qua hệ thống giám sát cấp 1 ở vai trò hội đồng quản trị (HĐQT) và ban kiểm soát, sau đó là vai trò của thanh tra giám sát từ NHNN ở vòng tuyến thứ 2. Điều này chưa thấy trong dự luật các TCTD.

Đơn cử, Luật Doanh nghiệp sửa đổi 2020 đề cập đến vai trò của HĐQT là làm việc nhận lương (dù tên gọi là thù lao, nhưng không phải lấy từ lợi nhuận sau thuế thu nhập, mà tính vào chi phí khấu trừ thuế). Vậy thử hỏi những người này làm việc và phê duyệt các nghị quyết cho vay sẽ chịu trách nhiệm đến đâu, trong khi họ là nơi giám sát thực thi luật pháp trong mỗi NHTM?

Có quá nhiều NHTM, HĐQT trong NHTM chỉ họp vài lần và thông qua vài nghị quyết đơn giản như chia cổ tức, thông qua báo cáo kết quả kinh doanh, thậm chí có nhiều vị trong HĐQT lại không biểu quyết các nghị quyết của HĐQT mà không biết lý do. Vậy luật phải thiết lập quyền kiểm soát này tại chính mỗi NHTM là cần thiết.

Vấn đề thứ hai, nguyên nhân tái cấu trúc ì ạch chính là việc ban hành các văn bản dưới luật chậm so với thực tế phát sinh. Khi hệ thống NHTM đã tham gia hoặc phát minh ra những công cụ tạo tiền, cho vay mới với đầy rủi ro, thì NHNN lại chưa ban hành văn bản, đến khi trăm hoa đua nở mới ra văn bản, thông tư “không cấm thì hạn chế”.

Đúng ra khi một NHTM phát sinh mới một công cụ cho vay hay tạo tiền, NHNN phải là người nhận diện rủi ro và ban hành các văn bản hướng dẫn trước chứ không dùng quyền cấm. Việc cấm chỉ được thực hiện tại Luật, vì nơi đó đại diện cho ý chí của người dân.

Chính vì vậy, Luật Các TCTD cần sửa đổi theo hướng ít trao quyền cho các văn bản dưới luật, nghĩa là cần chi tiết hơn và cụ thể hơn. Thí dụ, các khoản cho vay của hệ thống NHTM cần được cụ thể và phân loại rủi ro chứ không nên cấm, và không nên để cho văn bản dưới luật tùy tiện ban hành và sửa đổi thường xuyên.

Như vậy, nguyên nhân của các đợt tái cơ cấu không nằm ở tỷ lệ sở hữu của cổ đông lớn, trong khi Dự thảo Luật Các TCTD lần này quá chú trọng vào chuyện này. Điều này cũng có nghĩa các vấn đề gây ra các đợt tái cơ cấu không được điều chỉnh trong luật, thì hoạt động tái cơ cấu sẽ còn thêm nhiều giai đoạn 5 năm nữa.

- Bên cạnh mục tiêu phát triển hệ thống các TCTD đáp ứng các chuẩn mực về an toàn trong hoạt động theo quy định của pháp luật và tiệm cận thông lệ quốc tế, Đề án tái cơ cấu hiện tại còn đặt mục tiêu có ít nhất từ 2 -3 NHTM nằm trong top 100 NH lớn mạnh nhất trong khu vực châu Á; phấn đấu có 1-2 NH niêm yết cổ phiếu trên thị trường chứng khoán quốc tế… Quan điểm của ông thế nào về các mục tiêu này?

- Tại sao phải đặt ra những mục tiêu này? Nằm trong top hay niêm yết quốc tế có phải là tiêu chí cho một hệ thống NH lành mạnh chống chịu những cú sốc bên trong và bên ngoài của một nền kinh tế hay không? Câu trả lời là không. Vậy có nên theo đuổi các mục tiêu trên hay không?

Mỗi một nền kinh tế có những đặc thù riêng và nhiệm vụ riêng mà hệ thống NHTM theo đuổi. Mỗi một thị trường chứng khoán niêm yết có những tiêu chuẩn khác nhau, chưa ai đánh giá tiêu chuẩn nào tốt hơn. Niêm yết ở Việt Nam cũng tốt như niêm yết quốc tế. Vấn đề của hệ thống NH là thanh khoản và an toàn vốn. Đây là 2 trụ cột quan trọng trong các đợt điều chỉnh của Basel. Nên Luật phải chú trọng vấn đề này thay cho các văn bản hướng dẫn dưới luật. Đi kèm với trụ cột này là hệ thống giám sát tính thực thi.

- Có một đặc điểm trong hoạt động của các NH Việt Nam, là cho đến nay dường như cho vay bất động sản (BĐS) vẫn là địa chỉ hấp dẫn đối với các nhà băng. Xu hướng này liệu có tác động gì đến hoạt động tái cơ cấu NH, xử lý nợ xấu của NH và nên ứng xử thế nào?

- Có thể tạm kết luận, trong hoạt động tín dụng của hệ thống NH, cho vay vào lĩnh vực BĐS là hoạt động cho vay dễ hấp thu vốn, nhất là thời kỳ NHNN mở rộng chính sách tiền tệ. Vấn đề này đưa ra hệ lụy cho nợ xấu cũng tập trung vào BĐS. Nền kinh tế Việt Nam cũng không thể tăng trưởng mãi dựa vào BĐS được, nên cần định hướng lại dòng chảy vốn này từ hệ thống NH sẽ giảm được nợ xấu và kiểm soát theo mục tiêu đặt ra.

Vấn đề nữa là cho vay BĐS không phải tất cả đều có rủi ro như nhau. Do vậy NHNN là người nên phân loại các khoản cho vay với các mức độ rủi ro khác nhau, phân loại nợ để đánh giá chất lượng tài sản và đáp ứng hệ số an toàn vốn. Đó chính là mục tiêu cho các đợt tái cấu trúc hệ thống NH.

- Xin cảm ơn TS. về cuộc trao đổi này.