Đặc khu kinh tế - lực đẩy đột phá (K2): Vinh quang và cay đắng

Thành bại tại mình

Mô hình khu kinh tế (KKT) hiện đại đầu tiên được thành lập tại Puerto Rico (vùng quốc hải ở phía Đông Bắc biển Caribe thuộc chủ quyền của Hoa Kỳ) năm 1942. Từ đó, các mô hình KKT dần được nhân rộng tại nhiều quốc gia châu Á, điển hình như Ấn Độ, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Philippines, Singapore vào cuối thập niên 60.

Trong thập niên 70-80, nhiều quốc gia (bao gồm cả các nước đang phát triển và các nước phát triển) bắt đầu xây dựng những khu công nghệ cao (KCNC) nhằm khuyến khích nghiên cứu và phát triển các ngành công nghiệp sử dụng công nghệ hiện đại. Số lượng các KKT tăng nhanh qua từng thời kỳ, từ 9 khu tại 9 nước vào những năm 60 đến 111 khu tại hơn 40 nước vào cuối những năm 80 và tới năm 2008 đã có trên 3.000 khu tại hơn 135 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang phát triển.

Đến năm 2015 đã có khoảng 4.500 khu tại 140 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang phát triển.  Sự phát triển của các KKT góp phần quan trọng thúc đẩy thương mại toàn cầu, tạo ra trên 66 triệu việc làm trực tiếp tại các quốc gia. 

Có thể nói tiền thân của mô hình đặc khu kinh tế (ĐKKT) là các loại hình khu công nghiệp (KCN), KKT tự do. KKT tự do được phân thành 3 loại chính: (i) KKT tự do có tính chất thương mại: chủ yếu là phát triển thương mại và dịch vụ, hầu như không có (hoặc rất ít) các ngành sản xuất, chỉ có các dịch vụ hỗ trợ mua bán hàng hóa, bốc xếp, bảo quản, đóng gói... phục vụ xuất nhập khẩu; (ii) KKT tự do có tính chất công nghiệp là khu vực tập trung phát triển công nghiệp với các mô hình như KCN tập trung, khu chế xuất (KCX) - khu xuất khẩu tự do, KCNC; (iii) các KKT tự do có tính chất tổng hợp: là khu vực lãnh thổ tập trung thu hút và phát triển các hoạt động sản xuất, kinh doanh tổng hợp, đa ngành, bao gồm cả công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch, tài chính, ngân hàng, nghiên cứu khoa học.

Bên cạnh những yếu tố quyết định sự thành công như đã nói ở bài trước, thực tế ở một số nước cũng cho thấy việc chỉ tập trung ưu đãi về thuế và đầu tư kết cấu hạ tầng chỉ dựa vào ngân sách nhà nước để bù lại những bất lợi về vị trí địa lý hay kết cấu hạ tầng kém phát triển, là không hiệu quả.

Các nghiên cứu cũng đưa ra một loạt yếu tố dẫn đến sự thất bại của một số ĐKKT và các mô hình tương tự trên thế giới, gồm: Vị trí không thuận lợi dẫn đến các chi phí đầu tư lớn; các chính sách thiếu tính cạnh tranh, chủ yếu dựa vào thời gian miễn hoặc ưu đãi thuế, các chính sách lao động cứng nhắc, kết cấu hạ tầng của các ĐKKT chưa đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư; sự phối hợp không chặt chẽ giữa doanh nghiệp tư nhân và chính phủ trong phát triển hạ tầng cho ĐKKT; giá thuê và các dịch vụ mang tính bao cấp. Bên cạnh đó là mô hình quản lý và tổ chức bộ máy cồng kềnh, có quá nhiều cơ quan tham gia quản lý đặc khu.

Trên thế giới, có nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ phát triển ĐKKT (bao gồm các mô hình KCN, KCX, KKT tự do, ĐKKT, KKT mở…) không thành công theo 2 mức độ: Toàn bộ không thành công như các nước ở châu Phi (gồm có Senegal, Namibia, Liberia, Bờ Biển Ngà, Congo, Nam Phi), châu Á (Pakistan), Ukraine, Moldova. Một phần hoặc một số khu không thành công như các nước ở châu Phi (Dakar, Senegal, Walvis Bay, Namibia, Monrovia, Liberia, Athi Rivêr, Kenya), châu Á (Kandla, Ấn Độ và Bataan, Philippines) và các nước khác như Zolic, Guaterma, Main Costa Rica, Puerto Costa, Honduras, Cartagena, Colombia, San Bartolo, El Salvador, Aden, Yemen.

Tại Nam Phi, các nguyên nhân thất bại bao gồm: các chính sách và đặc quyền trong các ĐKKT còn hạn chế và không minh bạch, phụ thuộc nhiều vào cơ quan cấp phép. Hệ thống kết cấu hạ tầng thiết yếu cho các ĐKKT chưa được chính phủ quan tâm đúng mức; doanh nghiệp phải tự huy động tài chính hoặc tìm các doanh nghiệp cung cấp hệ thống điện, nước, viễn thông trong các ĐKKT nên chi phí rất cao. Các quy định và thủ tục hành chính phức tạp và các quy định về lao động hạn chế.

Nguyên nhân không thành công của mô hình ĐKKT Ấn Độ là do việc thành lập tràn lan và áp dụng mức ưu đãi thuế dài hạn và tỷ lệ ưu đãi lớn, gây thất thu cho ngân sách quốc gia. Ngoài ra, thể chế kinh tế và hành chính của các ĐKKT tế của Ấn Độ về cơ bản không có sự vượt trội rõ rệt. Như vậy có thể thấy mô hình ĐKKT không có tội, mà thành bại là do chính sách chưa phù hợp; quan điểm quản lý, điều hành không thông suốt. Vì vậy có thể nói “mưu sự tại nhân” nhưng thành bại cũng tại nhân, do không xây dựng được thể chế phù hợp.

Kinh nghiệm thành công

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm phát triển các mô hình đặc khu hành chính, ĐKKT và các mô hình tương tự khác của các nước trên thế giới có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm về việc phát triển thành công và thất bại các mô hình này như sau:
- Luật điều chỉnh riêng: Mô hình ĐKKT với cơ chế, chính sách về kinh tế - xã hội và hành chính được điều chỉnh theo Luật áp dụng chung cho một số ĐKKT hoặc Luật riêng áp dụng cho 1 ĐKKT như ở Hàn Quốc, Trung Quốc, Singapore, UAE, Indonesia, Nhật Bản.

Trong luật quy định các nội dung chính về phương thức đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; đơn giản hóa thủ tục hành chính và xóa bỏ hạn chế về đầu tư kinh doanh; chế độ ưu đãi thuế, phí cạnh trạnh; ưu đãi đầu tư riêng đối với nhà đầu tư nước ngoài vào ngành, nghề trọng tâm ưu tiên trong từng thời kỳ; cơ chế tài chính cho bộ máy quản lý hành chính và đầu tư phát triển; mức độ tự do hóa và mở cửa thị trường trên lĩnh vực hoạt động thương mại, dịch vụ tài chính, tiền tệ, ngân hàng, ngoại hối, logistics, đất đai, bất động sản; chính sách tạm trú, miễn thị thực, di chuyển phương tiện vận tải và thể nhân thuận lợi; cơ chế giải quyết tranh chấp; quy định linh hoạt về việc làm… tạo điều kiện phát triển mạnh, vượt thoát ra ngoài khuôn khổ hiện có.

- Vị trí chiến lược: Được xây dựng tại những nơi có vị trí địa kinh tế, chính trị chiến lược (gần cảng biển quốc tế, các tuyến giao thông quan trọng của đất nước, kết nối dễ dàng với khu vực và quốc tế) và có điều kiện tự nhiên thuận lợi và tiềm năng phát triển toàn diện kinh tế - xã hội, liền kề khu vực kinh tế phát triển, có khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài và nguồn nhân lực. Điển hình như các ĐKKT Thâm Quyến, Sán Đầu, Chu Hải của Trung Quốc, KKT tự do Incheon và thành phố quốc tế tự do Jeju của Hàn Quốc, Dubai của UAE.

- Chiến lược và mục tiêu phát triển rõ ràng: Có chiến lược phát triển phù hợp, có mục tiêu phát triển rõ ràng và hướng tới những ngành, nghề ưu tiên phát triển và có lợi thế so sánh vượt trội. Các ngành, nghề thu hút đầu tư được điều chỉnh, cập nhật liên tục, bắt kịp và phù hợp với xu hướng phát triển của thế giới với công nghệ cao, thông minh và thân thiện môi trường, đồng thời xác định những đối tác chiến lược cụ thể để duy trì mức cạnh tranh cao của ĐKKT như ở Trung Quốc, Hàn Quốc, UAE, Singapore.

Các ĐKKT thành công có đặc điểm chung là do môi trường đầu tư kinh doanh và chính sách ưu đãi đặc biệt thuận lợi, đã tạo điều kiện tối đa cho nhà đầu tư hoạt động sản xuất kinh doanh, được áp dụng cơ chế, chính sách theo chuẩn mực quốc tế. Duy trì mức chi phí đầu vào sản xuất thấp và được phép thử nghiệm các chính sách mới chưa được áp dụng trên toàn quốc. Các ĐKKT có sự hỗ trợ ban đầu của Chính phủ để đầu tư phát triển các công trình kết cấu hạ tầng quan trọng và phát triển nguồn nhân lực, được xây dựng dưới hình thức liên kết, hợp tác chặt chẽ giữa Nhà nước và tư nhân. Các ĐKKT thành công đã hình thành nên các khu vực đô thị văn minh, tiện nghi, hiện đại, sinh thái và thông minh như ở Trung Quốc, Hàn Quốc, UAE, Singapore. 

ĐKKT thành công còn do có thể chế hành chính vượt trội, chính quyền ĐKKT được giao quyền tự chủ cao về lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhất là quyền lập quy về kinh tế. Bộ máy quản lý hành chính tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; thủ tục hành chính đơn giản, công khai và minh bạch; đủ thẩm quyền để kịp thời xử lý và giải quyết các thủ tục hành chính, yêu cầu và vướng mắc của nhà đầu tư, tổ chức và cá nhân một cách nhanh gọn. Chính quyền trung ương kịp thời chỉ đạo, giải quyết khó khăn, quyết định những vấn đề lớn, liên ngành ngoài thẩm quyền của chính quyền ĐKKT thông qua việc thành lập Ủy ban hoặc Hội đồng do Thủ tướng Chính phủ làm Trưởng Ủy ban hoặc Chủ tịch Hội đồng như ở Hàn Quốc và Indonesia.

Trong các mô hình đặc khu phổ biến của các nước trên thế giới, mẫu số chung là Nhà nước chỉ can thiệp hành chính mức độ thấp nhất, chỉ khi cần thiết để đảm bảo tính ổn định và cạnh tranh lành mạnh. Các đặc khu có quyền “tự trị” rất cao, do đó kịp thời giảiquyết các vướng mắc cũng như đòi hỏi của doanh nghiệp.

(còn tiếp)