Quy hoạch, quản lý và sử dụng đất đô thị (Bài 1): Hệ quả tốc độ đô thị hóa

Ngày 27-5, Quốc hội thảo luận tại hội trường về kết quả giám sát tối cao của Quốc hội về quy hoạch, quản lý và sử dụng đất đô thị. Các ý kiến của đại biểu Quốc hội đã chỉ ra nhiều nhược điểm cũng như giải pháp nhằm tăng cường quản lý và sử dụng đất đô thị. ĐTTC trích đăng ý kiến của GS.TSKH Đặng Hùng Võ, phân tích vấn đề đô thị hóa ở nước ta.

Thành công đô thị hóa

Tỷ lệ đô thị hóa được coi là chỉ số quan trọng nhất để đo mức độ công nghiệp hóa của một đất nước. Tỷ lệ đô thị hóa cao có nghĩa lao động và đất đai đã được chuyển dịch ở mức độ cao từ nông nghiệp sang công nghiệp, từ nông thôn sang đô thị. Tất nhiên, tỷ lệ đô thị hóa chỉ là chỉ số về lượng, chưa thể hiện về chất. Trong khi xem xét vấn đề đô thị hóa, chúng ta cần lưu tâm cả chỉ số về lượng và chất.

Việt Nam chưa bao giờ phối hợp được quy hoạch phân vùng sử dụng đất và quy hoạch đô thị; công cụ quy hoạch cũng chưa đảm nhận được vai trò dẫn đường cho phát triển.

Nước ta bắt đầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước kể từ 1994. Các khu công nghiệp, cụm công nghiệp được phát triển trước nhờ các chính sách khuyến khích đầu tư trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Từ phát triển mạnh công nghiệp, nhu cầu đẩy mạnh đô thị hóa bắt đầu xuất hiện từ năm 1998.

Nhiều nhà đầu tư đã tập trung đầu tư chỉnh trang và phát triển đô thị, phát triển bất động sản nhà ở và dịch vụ, thương mại, vui chơi, giải trí. Xét về số lượng, tỷ lệ đô thị hóa ở Việt Nam hiện đạt khoảng 35%, chưa phải là cao. 

Tuy nhiên tốc độ đô thị hóa khá cao. Chỉ trong khoảng 20 năm (1998-2018) tỷ lệ đô thị hóa đã tăng 10-35%. Quá trình đô thị hóa này được thể hiện dưới 4 hình thức: (1) chỉnh trang các đô thị hiện tại theo hướng phát triển đô thị hiện đại, tổ chức lại không gian định cư, nâng cấp các khu đô thị nghèo gắn với nâng cấp hạ tầng và dịch vụ công cộng; (2) phát triển các khu đô thị mới bảo đảm các tiêu chí của đô thị hiện đại; (3) thành lập các thị tứ, thị trấn mới theo kiểu đô thị từ các khu dân cư nông thôn có tiềm năng phát triển; (4) lao động và cư dân di cư từ vùng nông thôn vào các đô thị.

Trên thực tế, đã có khá nhiều thành công trong đô thị hóa. Đó là việc Đà Nẵng đã nâng cấp tổng thể toàn TP chỉ dựa vốn hóa đất đai tại chỗ, biến TP cũ nghèo nàn thành TP đáng sống.

Tại TPHCM nhiều khu đô thị nghèo được nâng cấp như Nhiêu Lộc - Thị Nghè; nhiều khu đô thị mới được phát triển theo triết lý xanh như Phú Mỹ Hưng. Ở phía Bắc có Ecopark, hay các khu dân cư mới với nhiều chung cư thỏa mãn nhu cầu định cư người dân tại đô thị.

 Nhưng tồn tại những bất cập

Ở các nước áp dụng kinh tế thị trường, đô thị hóa là quá trình thực hiện dựa trên các quy luật thị trường, nhưng phải có yếu tố dẫn đường của nhà nước thông qua quy hoạch. Theo thông lệ quốc tế, người ta đã xác định chức năng cụ thể của quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị.

Quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch phân vùng với nhiệm vụ chính thể hiện nhu cầu phát triển các ngành, địa phương lên bề mặt đất sau khi phân tích tiềm năng không gian đất đai. Sau khi phân vùng để xác định hợp lý các vùng đô thị, công nghiệp, khu dân cư nông thôn… quy hoạch đô thị triển khai chi tiết ở các tỷ lệ lớn hơn như một cách sắp đặt cụ thể của không gian đô thị.

Tại các nước công nghiệp phát triển tỷ lệ đô thị hóa đạt trên 80%; chất lượng đô thị hóa khá cao thể hiện ở mật độ kinh tế lớn, có kết nối hoàn chỉnh giữa đô thị đó với các trung tâm kinh tế lớn trong nước và quốc tế. Trung Quốc đang thực hiện công nghiệp hóa cũng đạt tỷ lệ đô thị hóa tới 50%.

Ở Việt Nam, quy hoạch sử dụng đất không được thực hiện dựa trên phân vùng sử dụng đất, vẫn được triển khai dựa trên thu xếp diện tích các loại đất theo mục đích sử dụng. Trong khi đối với đất đai vị trí là quan trọng, diện tích chỉ là phụ.

Khi xây dựng Luật Đất đai 2013, nhiều kiến nghị cần phải có 2 hệ thống phân loại đất: phân loại theo mục đích sử dụng phục vụ quản lý sử dụng đất; phân loại theo không gian sử dụng phục vụ quy hoạch phân vùng sử dụng đất. Rất tiếc kiến nghị này không được tiếp thu. Trong Luật Đất đai 2013, không có định nghĩa về đất đô thị.

Nhiều ý kiến khác đã kiến nghị nơi nào đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt, không phải xây dựng quy hoạch sử dụng đất nhằm tránh lãng phí. Kiến nghị này cũng chỉ được tiếp thu một phần đối với các đơn vị hành chính là quận, không tiếp thu đối với hình thức đô thị là thị trấn, thị xã, TP thuộc tỉnh. Quy hoạch sử dụng đất tại các đô thị này chỉ là ngồi cộng các loại đất theo quy hoạch đã được phê duyệt để có tổng diện tích, không để làm gì cả.

Năm 2017, Quốc hội thông qua Luật Quy hoạch (thống nhất) với định hướng đổi mới toàn diện công tác quy hoạch. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện, hệ thống cũ về quy hoạch lại được thay thế bằng hệ thống mới, phức tạp và lãng phí không kém. Đáng ra, quy hoạch sử dụng đất phải chuyển hẳn sang quy hoạch phân vùng, nay bị chia thành 4 mảnh không thể gắn kết là quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch ngành sử dụng đất an ninh và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. 

Hệ quả nhãn tiền

Nhìn vào thực tế, pháp luật về quy hoạch đô thị đang tồn tại nhiều bất cập, như phương pháp luận về quy hoạch đô thị quá cũ, vẫn theo tư duy nhà nước chỉ huy tập trung, chưa thể hiện được nguyên tắc phân tích chi phí - lợi ích về kinh tế, xã hội, môi trường trong quá trình đô thị hóa, nguyên tắc chia sẻ lợi ích - chia sẻ rủi ro trong phát triển, nguyên tắc đồng thuận xã hội về quy hoạch. Từ đây, một số đô thị mới được hình thành nhưng trở thành đô thị hoang vắng do không có khả năng tạo việc làm, không đủ điều kiện để sinh sống.  

Quy hoạch đô thị bao gồm cả quy hoạch hệ thống đô thị, chồng lấn với quy hoạch phân vùng đô thị trong quy hoạch sử dụng đất. Trên thực tế, quy hoạch này vẫn được thực hiện vì quy hoạch sử dụng đất không được xây dựng và thực hiện theo phân vùng sử dụng đất. Quy hoạch có nội dung dẫn đường cho phát triển nhưng lại dễ dàng bị điều chỉnh theo đề xuất của nhà đầu tư tư nhân được chỉ định làm chủ đầu tư các dự án đầu tư triển khai quy hoạch đô thị. 

Như vậy, quy hoạch có chức năng thể hiện sự dẫn đường của Nhà nước cho đô thị hóa, đã bị chuyển thành lợi ích tư nhân dẫn đường cho đô thị hóa. Thực tế này đã gây ra nhiều hệ quả tiêu cực trong chỉnh trang, phát triển đô thị, như hạ tầng đô thị bị nhà đầu tư tư nhân cắt xén, tập trung xây dựng nhà ở để bán vì mục tiêu lợi nhuận, các vấn đề xã hội và môi trường không được quan tâm gây ra tình trạng đô thị phát triển không bền vững. 

Đặc biệt, dòng cư dân, lao động dịch chuyển từ khu vực nông thôn vào các đô thị lớn đã trở thành vấn đề lớn trong quá trình đô thị hóa, khi không có giải pháp nào để điều chỉnh một cách tích cực. Dân số các TP lớn như Hà Nội và TPHCM tăng quá nhanh do di dân tự phát tham gia thị trường lao động phi nông nghiệp không chính thức. Từ đây, chất lượng lao động tại đô thị không cao, không thể là tác nhân chính tạo nên các đô thị có mật độ kinh tế cao.
------------------------- 
Bài 2: Định giá đất chưa phù hợp thị trường