Dự thảo Luật Phát triển đô thị đang được Quốc hội thảo luận, với kỳ vọng sẽ kiến tạo không gian phát triển cho những đô thị quy mô lớn, trong đó có TPHCM. Đây không chỉ là một đạo luật về quy hoạch, xây dựng hay quản lý đô thị theo nghĩa thông thường.
Từ “được vay vốn” đến “tự tạo vốn”
Điểm nghẽn trong phát triển dễ thấy nhất của TPHCM nằm ở vấn đề tài chính đô thị, dù theo Nghị quyết số 98/2023/QH15 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển, TPHCM có thể phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay tiền từ các tổ chức tài chính trong nước và vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ.
Giới hạn dư nợ cũng đã được mở rộng. Do đó, câu chuyện thực sự nằm ở chỗ “Được phép vay tiền chưa đồng nghĩa với sở hữu một hệ sinh thái tài chính đô thị hiện đại”.
Metro số 1 (Bến Thành - Suối Tiên) đoạn qua ga Ba Son, phường Sài Gòn. Ảnh: HOÀNG HÙNG
Ví dụ, một tuyến metro có thể tốn chi phí đầu tư hàng tỷ USD, nhưng nó tạo ra những lợi ích kinh tế kéo dài nhiều thập niên sau đó: rút ngắn thời gian đi lại, tăng năng suất, mở rộng không gian đô thị, nâng giá trị bất động sản, tạo nhiều trung tâm thương mại mới và thay đổi hoàn toàn mật độ phát triển xung quanh mỗi nhà ga. Nghĩa là metro vừa là hạ tầng giao thông, vừa là một tài sản kinh tế có khả năng tạo nhiều giá trị trong tương lai.
Tuy nhiên, trong mô hình tài chính thông thường, Nhà nước phải bỏ vốn trước để xây metro, trong khi phần lớn giá trị đất tăng lên nhờ metro lại rơi vào tay những chủ sử dụng công trình hạ tầng xung quanh. Đây chính là lý do những cơ chế phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) quan trọng hơn câu chuyện quy hoạch đơn thuần.
Nếu được thiết kế tốt, TOD cho phép chính quyền không chỉ xây dựng nhà ở và trung tâm thương mại quanh ga metro mà còn thu hồi một phần giá trị đất tăng thêm do đầu tư công tạo ra, sau đó sử dụng nguồn lực này để tiếp tục tài trợ cho hệ thống công trình công cộng. Cơ chế đó tạo một vòng tuần hoàn hữu ích: hạ tầng tạo ra giá trị đất, giá trị đất tạo ra nguồn thu, nguồn thu tiếp tục tài trợ cho hạ tầng mới.
Dự thảo Luật Phát triển đô thị được kỳ vọng sẽ tạo thêm không gian pháp lý để khai thác không gian ngầm, không gian trên cao tại khu vực TOD và những hình thức thu hồi giá trị tăng thêm từ đất. Thay vì đặt vấn đề “Ngân sách có đủ tiền làm metro?”, thành phố giải ngay bài toán “Dòng giá trị mà tuyến metro tạo ra trong 30 hay 50 năm tới có thể được cấu trúc thành nguồn vốn hôm nay như thế nào?”. Đó là tư duy tài chính đô thị hiện đại.
Biến dòng tiền tương lai thành vốn đầu tư hôm nay
Một đô thị lớn cần thị trường vốn dài hạn, gắn với dòng tiền từ những dự án phát triển thay vì phụ thuộc tương đối lớn vào ngân sách và tín dụng hệ thống ngân hàng. Thực tế, hạ tầng đô thị là loại tài sản đặc biệt, khi một tuyến metro tồn tại vài chục năm, một dự án cấp nước, xử lý nước thải hay năng lượng có thể tạo ra dòng tiền ổn định trong thời gian dài.
Đây chính là loại tài sản có thể hấp dẫn nhiều quỹ bảo hiểm, quỹ hưu trí, quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng và nhà đầu tư tổ chức khác. Để thu hút dòng vốn này, thành phố nên sử dụng những công cụ phù hợp. Chẳng hạn, thay vì chỉ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương chung, TPHCM có thể tiến tới phát hành những loại trái phiếu chuyên biệt gắn với từng dự án hoặc nhóm hạ tầng, với nguồn trả nợ, kỳ hạn và cấu trúc rủi ro tương đối rõ.
Khi đó, một quỹ đầu tư hạ tầng đô thị có thể sử dụng vốn nhà nước như vốn mồi, sau đó hút thêm vốn của những định chế tài chính tư nhân khu vực và quốc tế. Vấn đề là dự án của chúng ta phải đảm bảo hiệu quả và đáp ứng tiêu chí của họ, với một cơ chế đủ thoáng để thành phố cam kết “Tôi làm được”…
Nếu Luật Phát triển đô thị trao cho TPHCM không gian rộng hơn trong việc thiết kế TOD, khai thác không gian đô thị và tổ chức lại từng khu chức năng, tác động của nó sẽ rất lớn. Sẽ không nói quá rằng nếu thiết kế hợp lý, nó có thể tạo ra một mô hình kinh tế đô thị mới.
Điều này càng quan trọng khi thành phố đang trở thành một không gian kinh tế rất đa dạng. Một khu trung tâm tài chính quốc tế không có nhu cầu quản trị giống một khu công nghiệp. Một trung tâm cảng biển - logistics cần hệ thống thủ tục, đất đai và kết nối hạ tầng khác một khu dân cư. Một khu đổi mới sáng tạo cần cơ chế thu hút nhân tài, phòng thí nghiệm.
Những khu vực làm vườn ươm cho công ty thương mại hóa nghiên cứu (spin-offs) và công ty nhận vốn đầu tư mạo hiểm khác cần một không gian phát triển khác hẳn một khu đô thị thông thường.
Điều quan trọng ở đây không phải là TPHCM được vay nhiều hơn bằng mọi giá, mà là cần một danh sách những công cụ tài chính có thể lựa chọn rộng hơn; đồng thời giám sát chặt việc thực hiện những quy định về an toàn tài chính. Có thể hình dung rằng, nhu cầu vay mới sẽ dẫn đến nâng trần nợ công của thành phố và nếu không cải thiện năng lực quản trị, có thể chỉ làm tăng rủi ro tài khóa.
Trong khi đó, việc mở rộng những công cụ tài chính, gắn nợ với dòng tiền, tài sản, trách nhiệm giải trình có thể giúp thành phố huy động nhiều nguồn vốn còn đứng ngoài những dự án hạ tầng, và giúp gia tăng tính hiệu quả khi đảm bảo phần nợ vay mới được sử dụng an toàn. TPHCM vì thế nên chuyển từ “Bán tài sản đô thị để lấy tiền” sang “Biến một phần dòng tiền mà đô thị sẽ tạo ra trong tương lai thành nguồn vốn đầu tư hôm nay”.
Quyền quy hoạch cũng là quyền lực kinh tế
Câu chuyện tài chính ở trên dẫn tới một vấn đề sâu hơn: quyền tự quyết trong phát triển không gian đô thị. Trong nhiều năm, quy hoạch thường được coi chủ yếu là một vấn đề hành chính.
Ví dụ khu nào được xây bao nhiêu tầng, mật độ bao nhiêu, chức năng sử dụng đất là gì. Nhưng với một siêu đô thị, quy hoạch thực chất là một trong những công cụ tạo ra và phân phối giá trị kinh tế mạnh nhất: một quyết định đặt ga metro ở đâu có thể làm thay đổi giá đất của một khu vực; một quyết định tăng hệ số sử dụng đất có thể tạo ra hàng ngàn tỷ đồng giá trị bất động sản mới.
Việc cho phép phát triển không gian ngầm, không gian phía trên nhà ga hay những khu vực mật độ cao xung quanh giao thông công cộng có thể thay đổi hoàn toàn hiệu quả tài chính của một dự án.
Vì thế, quyền quy hoạch không đơn thuần là “quyền vẽ bản đồ”. Đó là quyền tạo ra giá trị kinh tế và quyết định một phần giá trị đó được phân chia như thế nào giữa Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng.
