ĐTTC có cuộc trao đổi với GS.TS Trần Ngọc Thơ, Đại học Kinh tế TPHCM xung quanh vấn đề này.
Phóng viên: - Thưa GS, liệu chúng ta có thể chấm dứt sở hữu chéo?
GS.TS Trần Ngọc Thơ:- Chỉ khi đại gia và các thế lực thân hữu “không dám” và “không thể”.
- Nói vậy để đại gia “không dám” sở hữu chéo phải hình sự hóa?
- Mặc dù cần thiết, nhưng về lâu dài sẽ ít hiệu quả. Trung Quốc có nhiều thể chế tương đồng để tham khảo. Tôi nêu 3 sự kiện chính như sau. Thứ nhất, mới đây, tỷ phú Tiêu Kiến Hoa của tập đoàn Tomorrow Holdings sở hữu đến 89% cổ phần một nhà băng cỡ trung là Baoshang, bị bắt vì sử dụng hàng trăm công ty bình phong để đục khoét nhà băng, tạo ra hố đen nợ xấu lên đến 220 tỷ nhân dân tệ (32 tỷ USD).
Thứ hai, kể từ năm 2018, Trung Quốc đã điều tra 385.000 cổ đông tại các ngân hàng nông thôn về tội tham nhũng. Thứ ba, từ tháng 1-5 năm 2023, ít nhất 60 tổ chức tài chính nước này vướng các cuộc điều tra lớn của chính quyền. Còn tính chung trong 5 năm qua, 78 giám đốc điều hành tại 8 ngân hàng lớn nhất bị buộc tội thao túng, tham nhũng ở nhà băng.
Biết đến bao giờ công cuộc trừng phạt chấm dứt với cái giá phải trả của “niềm tin”. Do vậy vừa chống nhưng vẫn phải vừa xây. Cách làm của Trung Quốc có nhiều điều để chúng ta tham khảo.
- Xây để đại gia “không thể” sở hữu chéo?
- Câu chuyện Trung Quốc nêu trên không hẳn chỉ liên quan sở hữu chéo, mà còn lồng trong câu chuyện tham nhũng và thao túng nhà băng. Sở hữu chéo theo cách thiếu minh bạch luôn hàm ý cả 3 vấn đề trên. Không thể tách rời các vấn đề này, không có cái trước thì không thể có cái sau và ngược lại.
Tổng tài sản hệ thống nhà băng bất kỳ nơi nào trên thế giới cũng đều quá lớn, đến mức các thế lực sẵn sàng chịu “treo cổ” để chiếm hữu theo cách ít minh bạch nhất, như sở hữu chéo. Hình sự hóa không bao giờ kết thúc câu chuyện “không dám”. Chỉ khiến nó càng tinh vi và do đó khó trị hơn.
- Có nghĩa bản chất sở hữu chéo trong tay đại gia?
- Sở hữu chéo ở đâu cũng có. Nhưng theo cách tiêu cực - gắn liền với tham nhũng và thao túng - thì nên gọi nhà băng là con heo đất (piggy bank) cho vay thân hữu. Trong văn hóa phương Đông, heo đất tượng trưng cho tiết kiệm và thịnh vượng. Anh chắt chiu từng đồng tiết kiệm nhét vào heo đất. Những người khác, bằng cách nào đó, đã rút ruột ở một góc tối. Nhìn bề ngoài, vẫn thấy heo đất tươi tốt, nhưng bên trong đã rỗng ruột phần lớn.
- Vậy theo GS làm gì để đại gia “không thể” sở hữu chéo?
- Câu hỏi đầu tiên, mục tiêu đặt ra các quy định và luật lệ nhà băng là gì? An toàn và lành mạnh là từ khóa chính mà Luật Ngân hàng các nước hướng đến.
- Nhưng hiểu thế nào là “an toàn và lành mạnh”?
- Giới học thuật ngành kinh tế và luật đang sa vào tranh luận không hồi kết, làm thế nào thiết kế bộ luật và quy định bao phủ toàn bộ khuôn khổ an toàn và lành mạnh. Rất may, cách đây nửa thế kỷ các nhà làm luật phương Tây đã tìm ra phản đề “không an toàn và không lành mạnh”. Bất kỳ hành động hoặc thiếu hành động nào dẫn đến “không an toàn và không lành mạnh”, cũng đồng nghĩa không đạt mục tiêu nhà băng phát triển an toàn và lành mạnh.
- Vậy Luật Ngân hàng các nước quy định thế nào là “không an toàn và không lành mạnh”?
- Luật sẽ đặt ra “quy tắc” hoặc “nguyên tắc”. Ở cách tiếp cận thứ nhất - quy tắc (chi tiết) - các nhà lập pháp thiết lập một loạt điều khoản ngăn cấm các hoạt động ảnh hưởng đến sự an toàn và lành mạnh của nhà băng. Chẳng hạn như Quy tắc Volcker “Volcker Rule” nổi tiếng của Mỹ. Trong trường hợp này, việc giải thích luật chủ động đặt về phía các nhà lập pháp, phía nhà băng chủ yếu là tuân thủ.
Nhưng cho dù có quy định chi tiết như thế nào, các chủ nhà băng tinh ranh vẫn thừa sức né tránh. Vụ phá sản 3 ngân hàng Mỹ mới đây đang minh họa sự thiếu hoàn hảo của tiếp cận chỉ dựa theo quy tắc.
Trong khi đó, cách tiếp cận theo nguyên tắc có 2 bước. Đầu tiên cơ quan quản lý sử dụng nguyên tắc để hướng dẫn hành động của chính họ và nhà băng. Thứ hai, các nguyên tắc sẽ xác định các kết quả mà nhà quản lý kỳ vọng đạt được, thay vì quy định các quy trình chi tiết. Chương mở đầu Luật Ngân hàng thương mại Trung Quốc năm 1995 (sửa đổi năm 2015), ghi nguyên tắc “Ngân hàng phải bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh và thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa”.
Hoặc nguyên tắc tại Điều 34-2 Luật Ngân hàng Hàn Quốc, ghi những người có trách nhiệm phải bảo đảm ngân hàng phát triển an toàn và lành mạnh (chỉ nêu vài thí dụ), bao gồm nhưng không giới hạn: (1) xử lý một sản phẩm ngân hàng theo cách bất thường để hỗ trợ người sử dụng ngân hàng trốn thuế; (2) giao dịch nội gián bất hợp pháp; (3) cung cấp lợi ích tài chính cho người khác vượt quá mức bình thường…
Chủ sở hữu chéo phải tự phân tích, liệu các quyết định của họ và thân hữu đằng sau hậu trường có đang biến nhà băng vượt ngưỡng “an toàn và lành mạnh” đến mức cơ quan quản lý và tòa án sẽ sử dụng nguyên tắc để trừng phạt. Quá khó để phán đoán. Cách khả dĩ chỉ là làm người tử tế.
- Nhưng thưa GS. nếu vẫn không thể chỉ đích danh đại gia đứng sau nhà băng thì biết ai mà xử?
- Chỉ thị của Ngân hàng Nhân dân Trung Hoa (PBOC) ngày 26-12-2022, có đưa ra nguyên tắc về “chủ sở hữu hưởng lợi cuối cùng” hay “chủ sở hữu kiểm soát thực tế”. Kiểm soát thực tế là “thực hiện kiểm soát thông qua thỏa thuận, quan hệ họ hàng hoặc bất kỳ cách nào, chẳng hạn như quyết định bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm người đại diện theo pháp luật, giám đốc, người giám sát hoặc quản lý cấp cao, hoặc đối tác, quyết định xây dựng hoặc thực hiện quyết định kinh doanh hoặc quản lý, quyết định thu nhập và chi tiêu tài chính, và thực hiện kiểm soát thực tế đối với việc sử dụng các tài sản quan trọng”.
Nếu dựa vào các manh mối trên vẫn không tìm ra chủ sở hữu thực tế, Hội đồng quản trị (HĐQT) và những người chịu trách nhiệm điều hành sẽ được coi là chủ sở hữu hưởng lợi, bao gồm người đại diện theo pháp luật của công ty và thể nhân điều hành. Xâm nhập tới mức này thì xử lý sở hữu chéo không còn là vấn đề quá khó.
- Theo GS. dự thảo Luật Các TCTD có đề cập các nguyên tắc trên hoặc gần giống như thế?
- Dự thảo chủ yếu tập trung cách tiếp cận theo quy tắc với việc liệt kê quá nhiều yếu tố mang tính kỹ thuật, như giảm tỷ lệ sở hữu, hạn chế hạn mức tín dụng cho một đối tượng hoặc định nghĩa thế nào là các bên có liên quan như vợ chồng con, nội ngoại… Với những quy định hình thức này, bằng cách nào đó con người vẫn né được một cách dễ dàng.
Nếu dự thảo áp đặt các vấn đề phức tạp - như sở hữu chéo - bằng nguyên tắc, cho dù có núp bóng tinh vi thế nào, pháp luật vẫn đủ cơ sở truy tận cùng.
- Vậy Luật Trung Quốc đặt nặng tầm quan trọng của HĐQT đến mức nào?
- Ngoài hệ thống luật, Trung Quốc có một hệ thống giám sát “song đỉnh” chằng chịt của PBOC và Ủy ban Giám sát Ngân hàng và Bảo hiểm (CBIRC). Song các ông trùm vẫn liên tục thao túng nhà băng.
Bắt bớ, truy tố thì không biết đến bao giờ. Khối tài sản khổng lồ hệ thống nhà băng đủ để thiêu cháy lòng tham bất kỳ thế lực kinh tế chính trị nào. Lao tù đối với họ không nhiều ý nghĩa. Vả lại, họ thừa biết ngân hàng, trong trường hợp này đã trở thành “con heo đất”, rất bí mật và phức tạp, cho đến khi các dữ liệu xấu bộc lộ trên báo cáo tài chính thì họ và gia đình đã cao chạy xa bay mất rồi.
Vì thế, sau nhiều thất bại, CBIRC đã đặt trọng tâm ngay từ tuyến phòng thủ đầu tiên là trách nhiệm của HĐQT và quản lý nhà băng. Ngày 14-1-2022, CBIRC ban hành Nghị định hướng về tuyến phòng thủ thứ nhất là công tác quản trị doanh nghiệp với 7 chương và 68 điều.
- Thế còn tuyến phòng thủ “song đỉnh” thứ hai từ các cơ quan giám sát theo mô hình Trung Hoa có hiệu quả?
- Dường như ngay cả tuyến phòng thủ thứ hai cũng bị vô hiệu hóa? Mới đây nhất, vào tháng 5-2023, Đảng Cộng sản Trung Quốc lại tiếp tục đại cải tổ bằng việc hợp nhất CBIRC với tất cả các cơ quan khác, ngoại trừ Ủy ban Chứng khoán, về chung một mái nhà thành siêu cơ quan giám sát là Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia (NFRA) với người đứng đầu do đảng chỉ định. Như vậy hệ thống giám sát tài chính cấp cao giờ đây đã chuyển sang bước ngoặt mới, khi được đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của đảng.
Thời báo Hoàn Cầu - cơ quan ngôn luận của Đảng Cộng sản Trung Quốc - nhận định thẳng thắn, mô hình siêu cơ quan giám sát kế thừa các ưu điểm hệ thống giám sát của Mỹ, lược bỏ đi các nhược điểm và kế thừa đặc điểm Trung Hoa. Ít khi nào họ thừa nhận công khai các giá trị phương Tây nhưng lần này lại khác.
Có lẽ sau bao nhiêu năm tìm tòi và thất bại, đến giờ họ đã có nhận thức khác. Liệu thành công hay thất bại, chúng ta chờ xem. Trước mắt, truyền thông nước họ cho rằng đây là khoảng thời gian đếm ngược chủ nghĩa khoái lạc của các trùm nhà băng.
- GS có hoài nghi nào về mô hình siêu giám sát Trung Hoa?
- Nhiều bình luận quốc tế nhận định mô hình của họ vẫn còn nặng về can thiệp hành chính. Điều quan trọng, đáng lý vẫn phải đưa tất cả những gì bên trong “con heo đất” ra ánh sáng để chẳng những cơ quan quản lý mà còn có thêm thị trường giám sát. Ngoài ra, các nhà lập pháp nhiều nước đang nghiên cứu giải pháp căn cơ nhất.
Đó là cải tổ các quy định sao cho nhà băng trở thành tiện ích thật sự chứ không phải nơi liều lĩnh quá mức. Bằng cách này, nhà băng không còn kiếm được lợi nhuận quá nhiều. Thua lỗ thì chủ sở hữu phải mất hết vốn, phá sản, thanh lý, thay vì nhận quá nhiều bảo hộ ngầm của nhà nước như hiện tại. Lúc đó, thôn tính, thao túng, sở hữu chéo nhà băng không còn lợi lộc bao nhiêu nhưng cái giá phải trả quá lớn.
- Nhưng liệu điều này có khó không?
- Tưởng dễ hóa ra lại rất khó. Chung quy cũng do “thân hữu”. Chưa bàn đến câu chuyện giải thể, phá sản nhà băng, vốn luôn gặp phải sự phản ứng mỗi khi bàn đến. Chỉ vài chuyện nhỏ như gần đây Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam liên tục đưa ra các quy định để giảm rủi ro ngành ngân hàng, cũng đã bị phản ứng kịch liệt từ nhiều phía, đại loại họ cho rằng làm thế chẳng khác nào giết thị trường…
NHNN đang trong những bước đầu thiết lập quy định tiệm cận chuẩn quốc tế để biến nhà băng không trở thành nơi chấp nhận rủi ro quá mức. Thế nhưng, họ khá đơn độc. Các hiệp hội bất động sản, tài chính và đâu đó vẫn có ý kiến chỉ đạo này nọ. Nhà băng vẫn là nơi quá bổ béo và được bảo hộ ngầm, bất kể đạo lý và những nguyên lý cơ bản nhất của ngành tài chính. Thế thì làm sao chấm dứt sở hữu chéo? Chiếm hữu nhà băng vẫn là cách dễ nhất để làm giàu với cái giá phải trả của xã hội.
- Theo GS, điều gì ấn tượng nhất từ tìm hiểu của ông để chống sở hữu chéo?
- Có thể nghiên cứu nguyên tắc thứ ba, Thông tư 14-1-2022 của CBIRC “Nhà băng phải xây dựng các quy định nghiêm cấm hành vi tội phạm như chuyển lợi ích cho các bên liên kết thông qua cấu trúc giao dịch phức tạp, hoặc thông qua các kênh kinh doanh hoặc trốn tránh giám sát”.
Họ còn “thòng” một sợi dây sức nặng ngàn cân, rằng cơ quan giám sát sẽ tiếp cận trực tiếp, dựa vào thực chất chứ không phải hình thức để xác định các sai phạm, thâm nhập từng lớp để xác định các bên liên kết và mở rộng tổng thể phạm vi các thực thể cấu thành các bên liên kết.
- Vậy nguyên tắc trên có thể áp dụng nhân kết luận mới đây của Thanh tra Chính phủ về các sai phạm của một số nhà băng?
- Nếu có vòng kim cô này, có khi cơ quan quản lý chẳng bao giờ sử dụng đến. Thậm chí cũng chưa cần Quốc hội thông qua Dự thảo Luật Các TCTD, ngay lúc này cơ quan quản lý vẫn có đủ công cụ và thẩm quyền kết thúc sở hữu chéo.
Nếu có câu thòng này, chẳng hạn nếu nhà băng thông qua nhiều pháp nhân độc lập cho vay cùng một dự án, đã vi phạm yếu tố tạo thành “cấu trúc giao dịch phức tạp” hay “trốn tránh giám sát”. Mặc dù không vi phạm quy định cho vay các bên liên kết về mặt hình thức - theo Luật Doanh nghiệp và các quy định ngành ngân hàng - nhưng về nội hàm, cơ quan giám sát có thể dùng quyền của mình để thâm nhập từng lớp, dựa trên dư luận và chuyên môn cao của mình để thổi còi kịp thời, trước khi hậu quả lớn có thể xảy ra.
- Có nghĩa cách tiếp cận luật dựa trên nguyên tắc dễ dẫn đến sự lạm dụng?
- Nó có nhược điểm lớn là phụ thuộc quá lớn vào quyền tự quyết của nhân viên thực thi và cơ quan giám sát. Dù vậy, nếu cơ quan quản lý công tâm thì cũng không là vấn đề gì quá lớn. Các thất bại nhà băng thì khu vực nào cũng có. Nhưng nếu chỉ xử lý nhà băng khu vực tư, trong khi khu vực nhà nước vẫn quá an toàn thì có thể bỏ sót “con voi trong phòng”?
- Tóm lại, để chấm dứt sở hữu chéo, có cần xử lý hình sự mang tính răn đe mạnh?
- Nhiệm vụ của cơ quan giám sát và quản lý thận trọng vĩ mô là làm sao để các nhà băng có thể hồi phục ngay khi cú sốc hoặc sự cố xảy ra. Chứ đâu thể đến khi nó đổ vỡ rồi khắc phục.
- Vậy cần những giải pháp gì để giảm các vụ án hình sự trong ngành ngân hàng?
- Tôi xin nêu thí dụ câu chuyện nhà băng cấp tín dụng hàng chục ngàn tỷ đồng cho một dự án thông qua gần 10 pháp nhân độc lập mà Thanh tra Chính phủ mới chỉ ra. Giả dụ, sau khi thâm nhập nhiều lớp, nếu (lúc bấy giờ) cơ quan giám sát nhận định các hoạt động là “bản đồng ca” của nhiều bên, họ có thể trừ toàn bộ con số gần chục ngàn tỷ đồng cấp tín dụng khỏi vốn chủ sở hữu, xem như đó là đòn trừng phạt kinh tế.
Sau đó sử dụng cơ chế kích hoạt vốn theo 3 ngưỡng đủ vốn (trên 8%), thiếu vốn (dưới 6%) và thiếu vốn nghiêm trọng (dưới 4%). Đó là tôi chỉ nêu thí dụ về lượng. Còn có các quy định khác về chất lượng tài sản, chẳng hạn như cơ sở pháp lý của dự án.
Nếu nhà băng nọ, sau khi bị trừ vốn chủ sở hữu, tấm đệm vốn của họ vẫn còn vững mạnh thì chỉ nên xử phạt hành chính hoặc nhắc nhở riêng. Còn nếu vốn chủ sở hữu rơi vào ngưỡng 2 trở xuống, cơ quan quản lý có thể gia hạn trong khoảng thời gian 1-2 tháng bơm đủ vốn. Nếu rơi vào ngưỡng thiếu vốn nghiêm trọng, nhà băng có thể bị kiểm soát đặc biệt, nhà nước có thể tiếp quản, rút giấy phép có thời hạn hoặc tuyên bố phá sản, thanh lý.
- Nói như GS. còn những trường hợp vi phạm lớn vẫn phải hình sự hóa?
- Vẫn còn nhiều công cụ hữu hiệu khác để xử lý. Cơ quan quản lý có thể thay đổi HĐQT, lãnh đạo cấp cao, giới hạn cấp tín dụng không được vượt quá một mức nào đó, hạn chế chia cổ tức, giới hạn lãi suất huy động… hoặc có thể công bố vi phạm ra thị trường.
Thanh tra Chính phủ vừa giải mã một số “vấn đề” của một loạt nhà băng. Nếu điều này thực hiện thường xuyên kịp thời, sự trừng phạt của thị trường đối với giá trị thương hiệu nhà băng mới là sự trừng phạt đáng sợ nhất. Kinh nghiệm cho thấy nó lớn hơn nhiều bất kỳ khoản tiền phạt hoặc án tù nào.
Dù bất kỳ lý do gì, các sai phạm lớn cũng do tích lũy quá lâu và trách nhiệm của cơ quan giám sát. Trung Quốc nổi tiếng xử lý mang tính trấn áp. Lo ngại điều này Luật Ngân hàng của họ chỉ ghi chỉ xử lý hình sự nếu gây hậu quả “phá hoại trật tự hệ thống tài chính hoặc tham gia gian lận tài chính”. Nên chăng Dự thảo Luật Các TCTD ghi câu này?
- Thưa GS tôi thấy trên diễn đàn Quốc hội mới đây, một số đại biểu hầu như chỉ góp ý những vấn đề mang tính kỹ thuật chống sở hữu chéo?
- Sở hữu chéo dai dẳng là do những thất bại trong việc thiết kế các quy định ngành ngân hàng và thể chế giám sát. Nếu quá tập trung vào vế thứ nhất mà không chú ý đến vế thứ hai, sở hữu chéo sẽ phát triển ngày càng phức tạp và tinh vi hơn cùng với sự phát triển của các công cụ tài chính hiện đại trên thị trường.
Đừng tưởng một bộ luật và nghị định hàng ngàn trang cùng với ban bệ đồ sộ sẽ giải quyết các vấn đề ngành ngân hàng. Nó cũng giống như bản vẽ tuyệt hảo chi tiết của một ngôi nhà cao tầng. Tất cả chỉ là trên giấy, đôi khi chỉ có giá trị trong kỳ nghỉ đốt lửa trại. Nếu thiếu con người và cơ chế giám sát thích hợp, ngôi nhà có thể đổ sập như quân bài domino.
- Vậy nếu sao chép các nước, chẳng hạn như mô hình Trung Hoa, có thể chấm dứt sở hữu chéo?
- Sở hữu chéo được sinh ra từ thể chế. Thật ngây thơ cho rằng sẽ có một bộ quy định và cơ chế giám sát nào đó có thể chấm dứt sở hữu chéo. Cũng không có bất kỳ lý do gì để máy móc sao chép mô hình ai đó. Vấn đề là khi nghiên cứu chúng, có thể không tìm ra được điều hay, nhưng chí ít cũng giúp chúng ta tìm ra những thất bại để vận dụng.
Có một điều chắc chắn, rằng khi nhà băng không còn là con heo đất của tư bản thân hữu, nó sẽ trở thành nơi “không thể” sở hữu chéo. Đó mới là vấn đề lớn nhất cần hướng đến. Lúc đó sở hữu chéo sẽ tự động bị triệt tiêu.
- Xin cảm ơn GS về cuộc trò chuyện này. Có lẽ việc chống sở hữu chéo trong ngân hàng Việt Nam sẽ là “bộ phim dài còn nhiều tập”.
